Apuntes para un comentario constitucional
Por: M. en D. Luis Octavio Vado Grajales
I.- Los motivos. La constitucionalización.
Se está hablando de una reforma integral a nuestra Constitución local. Desde 1991, no ha existido una reforma auténticamente de fondo a dicha norma, si bien han existido cambios importantes como los que la anterior legislatura realizó al Poder Judicial.
Varios son los temas que se abordan, y creo que debemos empezar por señalar dos de las motivaciones que la originan: por un lado, la necesidad de revaluar a la Constitución local como norma superior a las secundarias, y por lo tanto, con un contenido que debe circunscribirse a ser un “conjunto de normas fundamentales”, que, en términos de Riccardo Guastini, son aquellas normas que tienen que ver con la organización del estado y el ejercicio del poder estatal; las que regulan las relaciones básicas entre el estado y los ciudadanos; las que reglamentan la legislación y las que expresan valores y principios del ordenamiento. Así, se hace un minucioso trabajo de revisión para determinar aquellas normas que no entran en los parámetros anteriores, y por tanto, deben ser enviadas a la legislación secundaria.
En segundo lugar, la otra motivación es evitar repeticiones innecesarias. Es muy común encontrar en nuestros textos normativos repeticiones innecesarias de disposiciones contenidas en normas de mayor jerarquía. Por ejemplo, en el texto vigente de nuestra Constitución local, el apartado relativo al Municipio es repetición de párrafos, fracciones e incisos enteros del artículo 115 de la Constitución Federal. Desde luego, esta repetición nada aporta, y sólo hace más farragoso un texto.
Deberemos ver a lo largo de los días el contenido propuesto, las discusiones y la toma de postura de los actores políticos. Tanto los Diputados locales como los Ayuntamientos, los expertos en la materia y los ciudadanos tendremos mucho que decir, y desde luego en este espacio estaremos dando cuenta de las propuestas y nuestras opiniones.
Pero, una vez dibujado parte del sentido original de la propuesta, debemos de preguntarnos, ¿qué utilidad tiene reformar la Constitución local?, o, dicho de otro modo, ¿qué impacto tiene social y políticamente reformar dicha norma? Lo que subyace ambas preguntas es una interrogación acerca de la “constitucionalizacion” de la sociedad queretana, esto es, la relevancia de la Constitución local como una norma respetada por las autoridades y exigida en su cumplimiento por los particulares.
El grado de “constitucionalización” de una sociedad es el nivel de exigencia de su Constitución, por ejemplo, qué tanto es respetada por las autoridades, invocada por los jueces en sus sentencias, utilizada por los legisladores como fundamento y fuente de sus normas, esgrimida por los particulares como valladar frente a los actos ilegales de los gobernantes. Si una Constitución, por muy perfecta e ideal que sea, no resulta relevante en la sociedad, la reforma no será un tema pertinente.
Inquirir sobre el nivel de “constitucionalización” de la sociedad queretana excede el ámbito de este artículo, y es un tema más propio para las investigaciones sociológicas que para una aproximación jurídica. Sin embargo, y de forma totalmente subjetiva y prima facie, creo que el hecho mismo de plantear su reforma implica que el texto constitucional resulta relevante para la autoridad. Por ejemplo, hasta 1991 la Constitución local exigía que el Gobernador no tuviera militancia partidista, a pesar de que todos sabíamos, y el propio sistema electoral exigía, que el Ejecutivo local era miembro de un partido, así pues, ¿por qué no modificar la norma?, seguramente, por que a nadie le importaba ni era relevante.
La propia pluralidad política en la conformación del Poder Legislativo y en los Ayuntamientos, hace necesario contar con una Constitución que permita abordar los conflictos políticos propios de la convivencia entre diversas fuerzas, y esto revalora la función mediadora de la Constitución local, y desde luego la hace relevante.
¿Qué tanto nos importa a los ciudadanos la Constitución local?, es una pregunta que, como hemos dicho, queda para responderse más bien desde la perspectiva de una investigación de campo. Pero, en todo caso, ojalá cada vez más nos importe más a los ciudadanos.
II.- Los puntos positivos
En el apartado anterior escribí acerca de la importancia de la reforma a la Constitución local, y ha sido claro que las críticas sobre la materia se han centrado en la propuesta de desaparecer la Comisión Estatal de Información Gubernamental y el otorgamiento de sus facultades a la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Desde luego que la reforma tiene puntos de mejora, pero como el riesgo de que sólo sean evidentes sus asuntos polémicos y no sus avances, dejo para el punto las criticas, y en este me centraré en sus virtudes:
1.- Relevancia constitucional: La redacción y compactación del articulado constitucional es positiva, pero no es en si una finalidad. Si es un fin, que se cumple, el retirar de la carta local regulaciones propias de la legislación secundaria, esto permite que las normas materialmente constitucionales ocupen su lugar relevante y no sean opacadas u ocultadas por disposiciones que deben ser propias de leyes de inferior rango. De esta forma, se privilegia el contenido constitucional, entendido como la base de la relación gobernante-gobernados y la estructura básica de los órganos de poder.
2.- Justicia constitucional: Si bien ya tenía el Pleno del Tribunal Superior de Justicia facultades de juez de la constitucionalidad local, con la reforma se fortalecen, especialmente con la inclusión de la llamada “omisión legislativa”, que implica el reconocimiento de que también se viola la Constitución cuando no se expiden las normas secundarias necesarias para su aplicación.
3.- Reducción de la edad para ser candidato: Ciertamente es un punto polémico; sin embargo, la disminución a 18 años de la edad para postularse a cargos públicos puede provocar una saludable agitación al interior de los partidos, fomentando su democracia y competencia interna. ¿Riesgos?, a final de cuenta será la militancia de los partidos y los ciudadanos quienes decidan si el político en cuestión cuenta con los merecimientos necesarios que justifiquen su triunfo en las elecciones internas y constitucionales.
4.- Modificación de la “queretaneidad”: En el modelo actual existe una distinción entre “queretanos” y “ciudadanos queretanos” en el entendido de “avecindados” sin mayor relevancia jurídica. Con la reforma, la “queretaneidad”, esta queda sujeta lo mismo a la vecindad que al nacimiento, de forma que se simplifica la figura que, en el texto actual, además de confusa, es irrelevante.
5.- Matiz parlamentario: Nuestro sistema de gobierno local, como el de todas las demás entidades en México, es Presidencial. Ya se cuenta con un matiz parlamentario, el consistente en que cuando el Ejecutivo local no publique una ley, lo pueda hacer por su cuenta el Legislativo, característica que se mantiene en el texto de la reforma. Pero se agrega el que el Secretario de Gobierno esté presente en las sesiones de la Legislatura; si bien habrá que ver cómo se regula el punto, por ejemplo, si se le da voz en la discusión de proyectos enviados u observados por el Gobernador, considero que implicará un canal privilegiado de diálogo entre ambos poderes.
6.- Precisión técnica: Con independencia de si nos gusta o no la reforma, es de reconocerse que con élla mejora la expresión técnico-jurídica de nuestra Constitución local, lo que debe redundar en una mejor aplicación de la misma.
III.- Los puntos discutidos
Ya comenté los puntos que me parecían un avance en la reforma a la Constitución local; y en esta ocasión me ocuparé de aquellos puntos que, en mi opinión, faltaron o generan críticas.
Desaparición de la Comisión de Información Gubernamental: Este ha sido el principal punto, ya no digamos de crítica, sino de comentario sobre la reforma constitucional. Los actuales comisionados han buscado hacer oír su voz en contra en los medios y en los espacios políticos, recurriendo incluso a las opiniones de respetados juristas nacionales. En todo caso, creo que ha existido un argumento incorrecto en la discusión mediática, consistente en aducir que, por la desaparición de la CEIG, desaparecerá también el derecho a la información. No creo que sea así, pues la CEDH continuará con dicha labor, y en tales asuntos aplicará la Ley de Acceso a la Información, por lo que sus determinaciones serán definitivas; sin embargo, es obvio que este punto ha sido el más cuestionado de la reforma.
Procuraduría General de Justicia: La reforma constitucional era el momento oportuno para otorgarle autonomía a dicha instancia. Con absoluto olvido de su situación actual, debemos reconocer que la tendencia nacional y continental es que las procuradurías no sean órganos sin más sujetos a la voluntad del Ejecutivo; incluso la tendencia es volverlas órganos constitucionales autónomos, como en España o en Chiapas. Pero incluso ni siquiera se otorgó intervención alguna a la Legislatura local en el nombramiento del Procurador, como sucede en la mayoría de las entidades.
Desaparición de la referencia al Consejo de la Judicatura: El derecho constitucional comparado nos enseña que, en aquellos países o entidades mexicanas que cuentan con un Consejo de la Judicatura como órgano de administración del Poder Judicial, este órgano es mencionado y estructurado en la Constitución, cosa que no sucede con la actual reforma, que deja dichas disposiciones para la Ley Orgánica del Poder Judicial.
No ampliación de las facultades de los Ayuntamientos: Como toda la Constitución, se depuró el apartado respectivo al Municipio. Pero no se agregó ninguna facultad más a los Ayuntamientos, situación que está desde luego posibilitada por el artículo 115 de la Constitución Federal. Hubiera sido interesante que Querétaro, con una vocación municipalista, otorgara mayores facultades a sus Ayuntamientos.
Desaparición de “Arteaga” del nombre de la entidad, sin sustituirlo por otra referencia: No se trata de abonar por un héroe en particular, ni juzgar los méritos de don José María Arteaga. Incluso acepto que la Constitución Federal llama a las entidades por un nombre simple y no compuesto. Sin embargo, es una costumbre entre las entidades utilizar el nombre o apellido de un héroe que represente un episodio histórico en la entidad o el aporte de la misma a la historia nacional; como ejemplos tenemos Coahuila de Zaragoza o Veracruz-Llave. Se sugirieron nombres como el de Félix Osores, y en lo personal me hubiera inclinado por Don Ezequiel Montes. Sin embargo, el nombre quedó simplemente como “Querétaro”.
Sabemos que la reforma está actualmente sub judice. Esto, que puede ser considerado peligroso por algunos, forma parte de la misma justicia constitucional. Desde luego, la carta local es una norma que debe estar sujeta a control, y esto no debe ni soprendernos ni alarmarnos. Si hay algo inconstitucional, hay que declararlo y anularlo, si no, su reconocimiento le dará fuerza y reconocimiento a la reforma.
Por: M. en D. Luis Octavio Vado Grajales
I.- Los motivos. La constitucionalización.
Se está hablando de una reforma integral a nuestra Constitución local. Desde 1991, no ha existido una reforma auténticamente de fondo a dicha norma, si bien han existido cambios importantes como los que la anterior legislatura realizó al Poder Judicial.
Varios son los temas que se abordan, y creo que debemos empezar por señalar dos de las motivaciones que la originan: por un lado, la necesidad de revaluar a la Constitución local como norma superior a las secundarias, y por lo tanto, con un contenido que debe circunscribirse a ser un “conjunto de normas fundamentales”, que, en términos de Riccardo Guastini, son aquellas normas que tienen que ver con la organización del estado y el ejercicio del poder estatal; las que regulan las relaciones básicas entre el estado y los ciudadanos; las que reglamentan la legislación y las que expresan valores y principios del ordenamiento. Así, se hace un minucioso trabajo de revisión para determinar aquellas normas que no entran en los parámetros anteriores, y por tanto, deben ser enviadas a la legislación secundaria.
En segundo lugar, la otra motivación es evitar repeticiones innecesarias. Es muy común encontrar en nuestros textos normativos repeticiones innecesarias de disposiciones contenidas en normas de mayor jerarquía. Por ejemplo, en el texto vigente de nuestra Constitución local, el apartado relativo al Municipio es repetición de párrafos, fracciones e incisos enteros del artículo 115 de la Constitución Federal. Desde luego, esta repetición nada aporta, y sólo hace más farragoso un texto.
Deberemos ver a lo largo de los días el contenido propuesto, las discusiones y la toma de postura de los actores políticos. Tanto los Diputados locales como los Ayuntamientos, los expertos en la materia y los ciudadanos tendremos mucho que decir, y desde luego en este espacio estaremos dando cuenta de las propuestas y nuestras opiniones.
Pero, una vez dibujado parte del sentido original de la propuesta, debemos de preguntarnos, ¿qué utilidad tiene reformar la Constitución local?, o, dicho de otro modo, ¿qué impacto tiene social y políticamente reformar dicha norma? Lo que subyace ambas preguntas es una interrogación acerca de la “constitucionalizacion” de la sociedad queretana, esto es, la relevancia de la Constitución local como una norma respetada por las autoridades y exigida en su cumplimiento por los particulares.
El grado de “constitucionalización” de una sociedad es el nivel de exigencia de su Constitución, por ejemplo, qué tanto es respetada por las autoridades, invocada por los jueces en sus sentencias, utilizada por los legisladores como fundamento y fuente de sus normas, esgrimida por los particulares como valladar frente a los actos ilegales de los gobernantes. Si una Constitución, por muy perfecta e ideal que sea, no resulta relevante en la sociedad, la reforma no será un tema pertinente.
Inquirir sobre el nivel de “constitucionalización” de la sociedad queretana excede el ámbito de este artículo, y es un tema más propio para las investigaciones sociológicas que para una aproximación jurídica. Sin embargo, y de forma totalmente subjetiva y prima facie, creo que el hecho mismo de plantear su reforma implica que el texto constitucional resulta relevante para la autoridad. Por ejemplo, hasta 1991 la Constitución local exigía que el Gobernador no tuviera militancia partidista, a pesar de que todos sabíamos, y el propio sistema electoral exigía, que el Ejecutivo local era miembro de un partido, así pues, ¿por qué no modificar la norma?, seguramente, por que a nadie le importaba ni era relevante.
La propia pluralidad política en la conformación del Poder Legislativo y en los Ayuntamientos, hace necesario contar con una Constitución que permita abordar los conflictos políticos propios de la convivencia entre diversas fuerzas, y esto revalora la función mediadora de la Constitución local, y desde luego la hace relevante.
¿Qué tanto nos importa a los ciudadanos la Constitución local?, es una pregunta que, como hemos dicho, queda para responderse más bien desde la perspectiva de una investigación de campo. Pero, en todo caso, ojalá cada vez más nos importe más a los ciudadanos.
II.- Los puntos positivos
En el apartado anterior escribí acerca de la importancia de la reforma a la Constitución local, y ha sido claro que las críticas sobre la materia se han centrado en la propuesta de desaparecer la Comisión Estatal de Información Gubernamental y el otorgamiento de sus facultades a la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Desde luego que la reforma tiene puntos de mejora, pero como el riesgo de que sólo sean evidentes sus asuntos polémicos y no sus avances, dejo para el punto las criticas, y en este me centraré en sus virtudes:
1.- Relevancia constitucional: La redacción y compactación del articulado constitucional es positiva, pero no es en si una finalidad. Si es un fin, que se cumple, el retirar de la carta local regulaciones propias de la legislación secundaria, esto permite que las normas materialmente constitucionales ocupen su lugar relevante y no sean opacadas u ocultadas por disposiciones que deben ser propias de leyes de inferior rango. De esta forma, se privilegia el contenido constitucional, entendido como la base de la relación gobernante-gobernados y la estructura básica de los órganos de poder.
2.- Justicia constitucional: Si bien ya tenía el Pleno del Tribunal Superior de Justicia facultades de juez de la constitucionalidad local, con la reforma se fortalecen, especialmente con la inclusión de la llamada “omisión legislativa”, que implica el reconocimiento de que también se viola la Constitución cuando no se expiden las normas secundarias necesarias para su aplicación.
3.- Reducción de la edad para ser candidato: Ciertamente es un punto polémico; sin embargo, la disminución a 18 años de la edad para postularse a cargos públicos puede provocar una saludable agitación al interior de los partidos, fomentando su democracia y competencia interna. ¿Riesgos?, a final de cuenta será la militancia de los partidos y los ciudadanos quienes decidan si el político en cuestión cuenta con los merecimientos necesarios que justifiquen su triunfo en las elecciones internas y constitucionales.
4.- Modificación de la “queretaneidad”: En el modelo actual existe una distinción entre “queretanos” y “ciudadanos queretanos” en el entendido de “avecindados” sin mayor relevancia jurídica. Con la reforma, la “queretaneidad”, esta queda sujeta lo mismo a la vecindad que al nacimiento, de forma que se simplifica la figura que, en el texto actual, además de confusa, es irrelevante.
5.- Matiz parlamentario: Nuestro sistema de gobierno local, como el de todas las demás entidades en México, es Presidencial. Ya se cuenta con un matiz parlamentario, el consistente en que cuando el Ejecutivo local no publique una ley, lo pueda hacer por su cuenta el Legislativo, característica que se mantiene en el texto de la reforma. Pero se agrega el que el Secretario de Gobierno esté presente en las sesiones de la Legislatura; si bien habrá que ver cómo se regula el punto, por ejemplo, si se le da voz en la discusión de proyectos enviados u observados por el Gobernador, considero que implicará un canal privilegiado de diálogo entre ambos poderes.
6.- Precisión técnica: Con independencia de si nos gusta o no la reforma, es de reconocerse que con élla mejora la expresión técnico-jurídica de nuestra Constitución local, lo que debe redundar en una mejor aplicación de la misma.
III.- Los puntos discutidos
Ya comenté los puntos que me parecían un avance en la reforma a la Constitución local; y en esta ocasión me ocuparé de aquellos puntos que, en mi opinión, faltaron o generan críticas.
Desaparición de la Comisión de Información Gubernamental: Este ha sido el principal punto, ya no digamos de crítica, sino de comentario sobre la reforma constitucional. Los actuales comisionados han buscado hacer oír su voz en contra en los medios y en los espacios políticos, recurriendo incluso a las opiniones de respetados juristas nacionales. En todo caso, creo que ha existido un argumento incorrecto en la discusión mediática, consistente en aducir que, por la desaparición de la CEIG, desaparecerá también el derecho a la información. No creo que sea así, pues la CEDH continuará con dicha labor, y en tales asuntos aplicará la Ley de Acceso a la Información, por lo que sus determinaciones serán definitivas; sin embargo, es obvio que este punto ha sido el más cuestionado de la reforma.
Procuraduría General de Justicia: La reforma constitucional era el momento oportuno para otorgarle autonomía a dicha instancia. Con absoluto olvido de su situación actual, debemos reconocer que la tendencia nacional y continental es que las procuradurías no sean órganos sin más sujetos a la voluntad del Ejecutivo; incluso la tendencia es volverlas órganos constitucionales autónomos, como en España o en Chiapas. Pero incluso ni siquiera se otorgó intervención alguna a la Legislatura local en el nombramiento del Procurador, como sucede en la mayoría de las entidades.
Desaparición de la referencia al Consejo de la Judicatura: El derecho constitucional comparado nos enseña que, en aquellos países o entidades mexicanas que cuentan con un Consejo de la Judicatura como órgano de administración del Poder Judicial, este órgano es mencionado y estructurado en la Constitución, cosa que no sucede con la actual reforma, que deja dichas disposiciones para la Ley Orgánica del Poder Judicial.
No ampliación de las facultades de los Ayuntamientos: Como toda la Constitución, se depuró el apartado respectivo al Municipio. Pero no se agregó ninguna facultad más a los Ayuntamientos, situación que está desde luego posibilitada por el artículo 115 de la Constitución Federal. Hubiera sido interesante que Querétaro, con una vocación municipalista, otorgara mayores facultades a sus Ayuntamientos.
Desaparición de “Arteaga” del nombre de la entidad, sin sustituirlo por otra referencia: No se trata de abonar por un héroe en particular, ni juzgar los méritos de don José María Arteaga. Incluso acepto que la Constitución Federal llama a las entidades por un nombre simple y no compuesto. Sin embargo, es una costumbre entre las entidades utilizar el nombre o apellido de un héroe que represente un episodio histórico en la entidad o el aporte de la misma a la historia nacional; como ejemplos tenemos Coahuila de Zaragoza o Veracruz-Llave. Se sugirieron nombres como el de Félix Osores, y en lo personal me hubiera inclinado por Don Ezequiel Montes. Sin embargo, el nombre quedó simplemente como “Querétaro”.
Sabemos que la reforma está actualmente sub judice. Esto, que puede ser considerado peligroso por algunos, forma parte de la misma justicia constitucional. Desde luego, la carta local es una norma que debe estar sujeta a control, y esto no debe ni soprendernos ni alarmarnos. Si hay algo inconstitucional, hay que declararlo y anularlo, si no, su reconocimiento le dará fuerza y reconocimiento a la reforma.
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