La enseñanza del Derecho Constitucional Local
Por: M. en D. Luis Octavio Vado Grajales
I.- Importancia de la materia
El Derecho Constitucional local o particular no ha sido una materia socorrida en la formación de los licenciados en Derecho. Basta ver la currícula de nuestras instituciones para darnos cuenta que, como regla, es una materia que ni siguiera existe, o que si se encuentra, está a nivel posgrado o en un área terminal o de especialización[1].
¿Por qué no ha sido una materia relevante? aventuro la hipótesis de que las causas son las siguientes:
Poca importancia práctica: Si las cartas locales no son utilizadas por los abogados en los juicios, por los jueces en la fundamentación de sus sentencias, ni reclamadas por las personas o grupos sociales, se vuelven normas en gran medida irrelevantes, de las que resultan aplicables algunas pocas disposiciones en materia de organización de poderes públicos.
Ausencia tradicional de textos sobre la materia: Son pocos los libros que se ocupan de esta materia. Desde luego, debe destacarse la labor realizada por algunos autores y coordinadores de obras como los doctores Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, entre otros[2]. Existen en algunas entidades trabajos que se ocupan de cuestiones particulares, tales como su historia constitucional o la estructura de sus poderes. También existen algunas constituciones locales comentadas; pero puedo observar una falta completa de obras que sistematicen una Teoría de la constitución local[3], más allá de algunos ensayos y conferencias.
Falta de una visión federal y local: El federalismo mexicano ha sido, en muchas ocasiones y durante largos periodos, un asunto más de normas que de hechos. Esto ha provocado, entre otras cosas, la falta de imaginación y creatividad a nivel local para encontrar soluciones particulares a los problemas estatales.
Encuentro también razones que hacen pensar en que ha llegado la hora de incluir, como parte de la currícula obligatoria de la licenciatura en Derecho, la materia de Derecho Constitucional local, [4]. Estas son las razones:
Relevancia científica: El Derecho Constitucional particular ha tenido un surgimiento, o resurgimiento, muy importante en los últimos diez años. La realización, desde el año 2000, de los encuentros y congresos de Derecho Constitucional Estatal, organizados por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y diversas universidades, ha dado muestras del interés que el tema tiene entre los profesores tanto de provincia como del Distrito Federal. Así mismo, el crecimiento de la bibliografía sobre la materia nos muestra que existe un real interés en la comunidad jurídica sobre el asunto. Algunas materias en específico, como la justicia constitucional local, parecen incluso desarrollar ya vida propia.
Relevancia política: El hecho de que diversos partidos ocupen tanto la Presidencia de la República como los gobiernos estatales, los congresos locales y los ayuntamientos, ha obligado a que los problemas que anteriormente se resolvían mediante la negociación política ahora se atiendan mediante procesos y soluciones legales. Esto obliga a revisar el diseño constitucional de los poderes locales y la incorporación de procesos constitucionales locales.
Relevancia social: La complejidad de la vida moderna exige de los constituyentes locales, ya sea originarios o revisores, la atención de problemas específicos de cada entidad, y por tanto, su encauzamiento mediante soluciones que no se encuentran en el Derecho federal o en el constitucionalismo tradicional. Esto impacta particularmente en los Derechos fundamentales, en asuntos tales como Derechos individuales, sociales, colectivos y difusos.
A lo anterior debe sumarse un cambio en la visión que se tenía tradicionalmente en nuestro país de la Constitución y de sus funciones. Estamos pasando de un paradigma en el que se veía a la misma como un documento político que exigía una comprensión histórica, a otro en el que la consideramos un documento jurídicamente obligatorio, sujeto a una interpretación justamente jurídica, y ya no meramente política[5].
De esta forma, los futuros licenciados en Derecho deben ser capaces de entender el fenómeno del constitucionalismo local dentro de las nuevas corrientes del Derecho Constitucional, de forma que puedan apreciar no sólo la estructura de los poderes locales, las cadenas de mando y los requisitos para formar parte de las altas esferas del gobierno estatal; también que sean capaces de encontrar e instrumentar, ya sea mediante reformas legislativas o implementando políticas públicas, soluciones locales a problemas locales.
La intención de este trabajo es contribuir a la discusión sobre la materia constitucional local y su enseñanza en nuestras facultades. Buscaré incidir en temas tales como el perfil del catedrático, las habilidades, conocimientos y actitudes a desarrollar en los alumnos y algunas consideraciones atendiendo a los diversos niveles en que se puede enseñar esta materia.
Por último, haré una propuesta de contenido temático, basada en la que actualmente trabajo con mis alumnos de la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro.
II.- Perfil del catedrático
Desde luego, el perfil viene en gran medida dado por el modelo educativo que se sigua en cada institución. Nuestras facultades suelen formar licenciados en Derecho generalistas, pero también es común que tengan una orientación ya sea hacia el litigio, la asesoría corporativa o la política, y desde luego esto marca el tipo de docente que se busca[6].
En todo caso, creo que pueden formularse algunas consideraciones generales sobre el docente, que haré a partir de un esquema de conocimientos y habilidades:
Sobre los conocimientos, debe poseerlos en Teoría Constitucional, de forma que pueda manejar adecuadamente las distintas visiones de una constitución, tanto las que provienen del iusnaturalismo y del iuspositivismo clásico, como desde las perspectivas realistas y desde el neoconstitucionalismo, en sus diversas vertientes.
Debe contar con un apreciable conocimiento de lo que es el sistema federal, tanto en la teoría como en la práctica, en lo comparado como en lo nacional. En particular, debe ser un auténtico experto en temas como normas de distribución de competencias y jerarquías normativas. En este sentido, y a despecho de la preferencia epistemológica del docente, debe estar versado en la teoría kelseniana sobre la construcción del Derecho.
Es desde luego recomendable que tenga experiencia práctica en la materia. Difícilmente la tendrá en cuestiones como litigios constitucionales locales, pero si en temas como procedimiento legislativo local, asesoría a los poderes, organismos autónomos y ayuntamientos, litigio administrativo o amparos contra autoridades locales, etc.
Sobre este punto, es necesario también que esté actualizado en los recientes estudios sobre la materia que se han producido en diversas partes del país, y que conozca la situación del Derecho constitucional local en otros países, tales como Estados Unidos, Alemania y Argentina, por ejemplo.
En cuanto a habilidades, desde luego se da por sentado que sea capaz de transmitir de forma adecuada sus conocimientos, de generar entusiasmo en los alumnos por la materia y de cumplir adecuadamente las responsabilidades administrativas que conlleva impartir una materia. Pero también debe contar con algunos elementos diversos, el más importante, el no padecer “centralismo intelectual” esto es, la tendencia a considerar que las constituciones locales deben ser copias de la nacional.
Lo anterior es de máxima importancia, por que en esta materia se debe de jugar con los límites que la Constitución federal impone a las cartas locales, pero también con el amplio espectro que éstas tienen dentro de su espacio de autonomía.
De esta forma, un docente que por desconocimiento, deformación profesional o cualquier otra razón, no estime relevante el espacio de la autonomía de las entidades, sólo repetirá el modelo de las constituciones locales como copias o espejos de la nacional, restando importancia a la materia.
Una habilidad que resulta relevante consiste en que el profesor sea capaz de generar documentos de trabajo y de impartir su clase a partir de diversos textos, y no de un único libro, pues no existe en realidad ninguna publicación que pueda utilizarse como tal.
III.- Conocimientos y habilidades a desarrollar en el alumno.
Como en el caso del profesor, el perfil de ingreso y egreso que cada institución tenga determina los conocimientos y habilidades que se buscan en el aspirante y deba desarrollar el alumno; sin embargo, creo que es posible formular algunas consideraciones generales.
Los conocimientos previos del estudiante deben provenir de materias tales como Teoría del Estado y Derecho Constitucional, en sus áreas de Teoría de la Constitución y Derecho Constitucional Mexicano y Comparado. Debe ser capaz, previo al estudio del constitucionalismo local, de identificar las características del sistema federal, los apartados de una Constitución, la noción de división funcional del poder, así como estar familiarizado con el sistema constitucional de fuentes del Derecho.
Ya como producto del estudio de la materia de Derecho Constitucional local, es importante que el estudiante pueda identificar el espacio de lo estatal y de lo federal, que sea capaz de distinguir las competencias de las autoridades nacionales y de las particulares de cada entidad. También, conocer las soluciones que su carta local ha dado a problemas regionales, y las peculiaridades de la regulación en materias como Derechos fundamentales, municipio, grupos sociales, justicia constitucional local, etc.
Pero esto debe verse más allá de la simple memoria. Desde luego que ésta juega un papel importante, pero no único.
El alumno debe desarrollar la habilidad de apreciar críticamente las competencias federales, de analizar su correspondencia con la actualidad política de México y generar opiniones sobre aquellas que, en su consideración, deban pasar a las entidades.
Resulta recomendable que sea capaz de desarrollar su imaginación para encontrar soluciones locales a problemas locales, y no partir de una imitación extra-lógica de la Constitución nacional.
Por lo anterior, el trabajo en clase no debe orientarse únicamente a la lectura de textos, sino también a la detección de problemas locales, de zonas de penumbra entre la competencia federal y la local, entre otros aspectos. Considero que, en abono de lo anterior, el método del caso puede verse como un instrumento de aprendizaje fundamental.
IV.- Consideraciones sobre la enseñanza en diversos niveles.
4.1.- Licenciatura
La materia debe incluirse dentro de la currícula obligatoria de la licenciatura en Derecho. Ya que los futuros abogados deberán interactuar en el sistema local, con independencia del área profesional en que se desarrollen, necesitarán conocer la estructura de los poderes locales y los Derechos fundamentales de los habitantes de su entidad. Esto justifica desde luego la incorporación de la materia no sólo como parte de un área terminal.
4.2.- Posgrado
A nivel especialización y dependiendo desde luego del programa en concreto, bajo la consideración de que los cursos de especialidad tienen por objeto brindar conocimientos prácticos, desde luego que esto debe de marcar una enseñanza de la materia orientada a la práctica constitucional local más que a la teoría, sin desde luego abandonarla.
En algunas instituciones en que se cuenta con estudios de especialidad en áreas como administración pública, administración de justicia o Derecho electoral, deberá adaptarse la materia a la orientación del programa, sin perder su finalidad práctica
En cuanto las maestrías, también dependerá del programa y su naturaleza; por ejemplo, tomará relevancia en estudios orientados al Derecho público. También impactará si se trata de una maestría orientada a la profesionalización o a la docencia.
A nivel maestría, debe fomentarse con mayor fuerza el espíritu crítico del alumno, y realizar ejercicios de aplicación con mayor rigor que en la licenciatura. Por ejemplo, pensar en trabajos como la elaboración de proyectos de reforma a nivel local o ejercicios de interpretación constitucional a partir de casos prácticos, así como el análisis de sentencias en la materia.
V.- Propuesta de programa.
A continuación presento una propuesta de programa para la impartición de la materia. Está basado en el que actualmente sigo en la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro.
La finalidad de este apartado es presentar únicamente un modelo posible quedebe ser adecuado en cada caso. De igual forma, los objetivos tanto general como de cada tema deben ser revisados y ajustados.
Por último, incluyo un apartado bibliográfico con carácter meramente indicativo.
Debo señalar que subyace al programa propuesto mi concepción personal de la Constitución como una “norma de normas”, esto es, el concepto material de Constitución de Hans Kelsen. También la estimación de que se trata de un documento normativo y no meramente histórico-declarativo, y que por tanto es exigible aún en aquellas disposiciones en materia de derechos fundamentales que no son suficientemente claras o que los Derechos parecen no tener una garantía concreta; compartiendo en este punto la visión del Profesor Luigi Ferrajoli[7].
Materia: Derecho Constitucional Local
Objetivo general: Que el alumno conozca y aprecie críticamente los elementos que estructuran el ámbito de lo local en un estado federal, a partir del entendimiento del Derecho constitucional local que incluya los poderes de la entidad así como las atribuciones de los mismos y los Derechos otorgados a sus habitantes a partir del conocimiento de la estructura federal del Estado mexicano con una perspectiva comparada.
1.- Teoría Federal
Objetivo particular: El estudiante repasará la forma de estado federal, profundizando en los diversos tipos de la misma de forma que, conociendo la descripción teórica, analice y comprenda las reglas que distribuyen las competencias en el Estado Mexicano.
1.1.- Formas de Estado
1.2.- La forma Federal y las teorías que la explican
1.2.1.- Doble soberanía
1.2.2.- Autonomía
1.2.3.- Descentralización
1.3.- Tipos de Federaciones
1.4.- El orden jurídico en el Estado Federal
2.- El sistema federal mexicano
Objetivo particular: El estudiante apreciará las características propias del sistema federal mexicano y la distribución de competencias en el mismo, de forma que pueda reflexionar críticamente sobre el mismo
2.1.- La Federación en México
2.2.- Antecedentes históricos
2.3.- El sistema de distribución de competencias
2.4.- Las normas de distribución de competencias
2.5.- La intervención de los poderes federales en las entidades
3.- Federalismo comparado
Objetivo particular: El alumno conocerá las regulaciones positivas de los estados federales que más han influenciado el desarrollo jurídico y político de México.
3.1.- Federalismo norteamericano
3.1.2.- Orígenes
3.1.3.- Desarrollo
3.1.4.- Principales características
3.2.- Federalismo alemán
3.2.1.- Orígenes
3.2.2.- Bundesrat y su función
3.2.3.- Jerarquía normativa
3.2.4.- Sistema de distribución de competencias
3.2.5.- Tendencias en el federalismo alemán
3.3.- Federalismo canadiense
4.- Teoría de la Constitución Local
Objetivo particular: El estudiante aprenderá los fundamentos de la Teoría de la Constitución Local, a fin de que conozca los elementos doctrinarios que se desarrollan en el Derecho positivo
4.1.- Teoría de la constitución local
4.2.- La supremacía constitucional local
4.3.- Mecanismos de defensa de la constitución local
4.4.- Modificabilidad de la constitución local
5.- Las garantías individuales en el ámbito del constitucionalismo local
Objetivo particular: El alumno conocerá las garantías individuales que establece la Constitución local de su Estado y las generadas en otras entidades, así como la extensión y límites de las mismas
5.1.- Posibilidades
5.2.- Estudio del caso de la entidad en particular
5.3.- Otras entidades
6.- Poder Legislativo
Objetivo particular: El estudiante comprenderá la integración y funcionamiento de la Legislatura del Estado, a partir del estudio de la normatividad aplicable.
6.1.- La división de poderes local
6.2.- Reglas provenientes de la constitución federal
6.3.- Estatuto de sus miembros
6.4.- Atribuciones
6.5.- Estructura orgánica
6.5.1.- Órganos
6.5.2.- Dependencias
6.6.- Procedimiento legislativo
6.7.- Introducción a la técnica legislativa
7.- Poder Ejecutivo
Objetivo particular: El alumno conocerá y comprenderá la regulación que norma al Poder Ejecutivo, tanto en su elección como en sus atribuciones y ejercicio.
7.1.- Reglas provenientes de la constitución federal
7.2.- Requisitos y elección
7.3.- Estructura
7.4.- Administración pública centralizada
7.5.- Administración pública descentralizada
8.- Poder judicial
Objetivo particular: El estudiante entenderá la regulación del Poder Judicial local, tanto del político como del organizado, observando las normas que los estructuran sin profundizar en las reglas sobre su funcionamiento.
8.1.- Reglas provenientes de la constitución federal
8.2.- Poder Judicial Político y Poder Judicial Orgánico
8.3.- Estructura y requisitos
8.4.- Garantías judiciales
8.5.- Justicia constitucional
8.5.1- Necesidad de una justicia constitucional local
8.5.2.- Fundamentos constitucionales nacionales y locales
8.5.3.- Mecanismos previstos a nivel local
8.5.4.- Mecanismos previstos en otras entidades
9.- Organismos constitucionales autónomos
Objetivo particular: El alumno advertirá la existencia de órganos constitucionales autónomos en la Constitución local, de forma que pueda comprender sus funciones y el lugar que guardan frente a las demás instancias de gobierno.
9.1.- Definición
9.2.- Reglas provenientes de la constitución federal
9.3.- Autoridad en materia electoral
9.4.- Comisión Estatal de Derechos Humanos
9.7.- Autoridad en materia de información gubernamental
9.8.- Otros organismos autónomos
Bibliografía sugerida para la materia.
ARMENTA LÓPEZ, Leonel Alejandro, La forma federal de Estado, México, IIJ, 2005.
ARTEAGA NAVA, Elisur, Derecho Constitucional, Oxford University Press, Distrito Federal, México, 1997.
BARCELÓ ROJAS, Daniel Armando, Introducción al Derecho constitucional estatal estadounidense, UNAM, Distrito Federal, México, 2005.
BARRAGÁN BARRAGÁN, José, El federalismo mexicano, México, IIJ, 2007.
BISCARETTI DI RUFFÍA, Paolo, Introducción al Derecho constitucional comparado, Fondo de Cultura Económica, México, 1996 (traducción y comentario introductoria de Héctor Fix-Zamudio)
CIENFUEGOS SALGADO, David, Constitucionalismo local, Porrúa, México, 2005.
COSSÍO DÍAZ, José Ramón, y Luis M. PÉREZ DE ACHA, La defensa de la constitución, Fontamara, Distrito Federal, México, 1997.
FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y Rodolfo VEGA HERNÁNDEZ (coordinadores), Justicia constitucional local, FUNDAP, Santiago de Querétaro, México, 2004.
FIX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional mexicano y comparado, Porrúa, Distrito Federal, México, 1999.
GÁMIZ PARRAL, Máximo N (coordinador), Las entidades federativas y el Derecho constitucional, UNAM, Distrito Federal, México, 2003.
GUDIÑO PELAYO, José de Jesús, Controversia sobre controversia, Porrúa, Distrito Federal, México, 2001.
HABERLE, Peter, El federalismo y el regionalismo como forma estructural del Estado constitucional, México, IIJ, 2006 (traducción de Miguel Brage Camazano.
HAMILTON, et.al., El Federalista, Porrúa, Distrito Federal, México, 1994.
KEKSEN, Hans, Teoría general del estado, Ediciones Coyoacán, Distrito Federal, México, 2004 (traducción de Luis Legaz Lacambra)
Teoría general del Derecho y el estado, UNAM, Distrito Federal, México, 1995 (traducción de Eduardo García Maníes)
Teoría pura del Derecho, Porrúa, Distrito Federal, México, 2003 (traducción de Roberto J. Vernengo)
KINCAID, John and G. Alan TARR, A global dialogue on federalism, volume 1 (Constitutional origin, structure, and change in federal countries), Forum of Federations, Canada, 2005.
MATUTE GONZÁLEZ, Carlos F., El reparto de facultades en el federalismo mexicano, Porrúa, México, 2007.
MOUSKHELI, M., Teoría jurídica del estado federal, Ediciones Casa Poletti, s/f, y sin lugar de edición.
RABELL GARCÍA, Enrique, Temas constitucionales, Gobierno del Estado de Querétaro, Santiago de Querétaro, México, 1997.
RABELL GARCÍA, Enrique, y Luis Octavio VADO GRAJALES, Constitucionalismo local, H. LII Legislatura del Estado, Santiago de Querétaro, México, 1999.
SERNA DE LA GARZA, José María, El sistema federal mexicano, México, IIJ, 2008.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, El Federalismo, serie “Grandes temas del constitucionalismo mexicano”, México, D.F., 2005.
TAMAYO Y SALMORÁN, Rolando, Introducción al estudio de la constitución, Fontamara, Distrito Federal, México, 1998.
TARR, Alan G., Understanding state constitutions, Princeton paperbacks, USA, second edition, 2000.
VADO GRAJALES, Luis Octavio, “La jerarquía constitucional de las normas locales. Una lectura crítica de Eduardo García Maynez”, Cuestiones Constitucionales, número 18 enero-junio 2008, UNAM, México, D.F., enero 2008.
VALLARTA PLATA, José Guillermo, Introducción al estudio del Derecho constitucional comparado, Porrúa, Distrito Federal, México, 1998.
VARIOS, Diccionario de Derecho Constitucional, IIJ-Porrúa, Distrito Federal, México, 2002.
VI.- Conclusiones.
Primera: La enseñanza del Derecho Constitucional local no ha sido considerada tradicionalmente como relevante en las facultes y escuelas de Derecho de provincia.
Segunda: Si bien existen consideraciones que justifican esta desatención, también existen en la actualidad razones que exigen la incorporación de esta materia en la currícula de la licenciatura en Derecho, así como a nivel posgrado.
Tercera: El docente de la materia debe tener conocimientos teóricos y prácticos que le permitan explicarla a partir de una visión federalista y local, siendo capaz de presindir de un libro de texto o único, dado la falta del mismo.
Cuarta: Debe desarrollarse en los alumnos las habilidades de creatividad e innovación, que les permitan apreciar los problemas locales y encontrar soluciones fuera de la simple referencia al Derecho federal.
Quinta: La enseñanza del Derecho Constitucional local o particular no debe quedar solamente para las áreas terminales, sino que debe formar parte del aprendizaje en el tronco común o general.
Sexta: La formación de posgraduados en las ramas del Derecho público debe considerar también el conocimiento del constitucionalismo local, adecuado desde luego al nivel y perfil del programa.
Bibliografía:
CARBONELL, Miguel, La enseñanza del Derecho, México, IIJ-Porrúa, 2004.
COSSÍO DÍAZ, José Ramón, Dogmática constitucional y régimen autoritario, México, Fontamara, 1998 Biblioteca de Ética, Filosofía del Derecho y Política.
FERRAJOLI, Luigi, “Derechos fundamentales”, Los fundamentos de los derechos fundamentales, 2a. ed., CABO, Antonio de, y PISARELLO, Gerardo, Madrid, Trotta, 2005,
FIX-ZAMUIDO, Héctor, Metodología, docencia e investigación jurídicas, 3a. ed.,México, Porrúa, 1988.
GUERRERO AGRIPINO, Luis Felipe, y KALA, Julio César, “Hacia la resignificación de la práctica docente en la formación del abogado”, Retos y perspectivas de la enseñanza del Derecho, GUERRERO AGRIPINO, Luis Felipe, México, Universidad de Guanajuato, 2008.
VADO GRAJALES, Luis Octavio, “Preguntas para una teoría de la Constitución local”, CIENFUEGOS SALGADO, David, (coordinador), Constitucionalismo local, México, Porrúa, 2005.
[1] En el caso de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro, encontramos dicha materia en la Licenciatura en Derecho, dentro del área de formación en Derecho Constitucional. También se encuentra en las maestrías en Derecho y en Administración Pública.
[2] Excede la materia de este trabajo el hacer un inventario de textos en la materia, pero al final, en la propuesta de programa, se encontrarán algunas indicaciones bibliográficas.
[3] Vid. Vado Grajales, Luis Octavio, “Preguntas para una teoría de la Constitución local”, Cienfuegos Salgado, David, (coordinador), Constitucionalismo local, México, Porrúa, 2005, p.p.513-526.
[4] Como materia optativa en las universidades de provincia, ya fue sugerida por Miguel Carbonell. Vid. CARBONELL, Miguel, La enseñanza del Derecho, México, IIJ-Porrúa, 2004, p. 43.
[5] Sobre el punto, vid. Cossío Díaz, José Ramón, Dogmática constitucional y régimen autoritario, México, Fontamara, 1998 Biblioteca de Ética, Filosofía del Derecho y Política, passim.
[6] Una introducción general sobre las características de los docentes y los alumnos en un modelo de aprendizaje significativo, puede verse en Guerrero Agripino, Luis Felipe, y Kala, Julio César, “Hacia la resignificación de la práctica docente en la formación del abogado”, Retos y perspectivas de la enseñanza del Derecho, Luis Felipe Guerrero Agripino, México, Universidad de Guanajuato, 2008, p.p. 47-53.
[7] Vid. Ferrajoli, Luigi, “Derechos fundamentales”, Los fundamentos de los derechos fundamentales, 2a. ed., Cabo, Antonio de, y Pisarello, Gerardo, Madrid, Trotta, 2005, p.p. 19-56.
Por: M. en D. Luis Octavio Vado Grajales
I.- Importancia de la materia
El Derecho Constitucional local o particular no ha sido una materia socorrida en la formación de los licenciados en Derecho. Basta ver la currícula de nuestras instituciones para darnos cuenta que, como regla, es una materia que ni siguiera existe, o que si se encuentra, está a nivel posgrado o en un área terminal o de especialización[1].
¿Por qué no ha sido una materia relevante? aventuro la hipótesis de que las causas son las siguientes:
Poca importancia práctica: Si las cartas locales no son utilizadas por los abogados en los juicios, por los jueces en la fundamentación de sus sentencias, ni reclamadas por las personas o grupos sociales, se vuelven normas en gran medida irrelevantes, de las que resultan aplicables algunas pocas disposiciones en materia de organización de poderes públicos.
Ausencia tradicional de textos sobre la materia: Son pocos los libros que se ocupan de esta materia. Desde luego, debe destacarse la labor realizada por algunos autores y coordinadores de obras como los doctores Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado, entre otros[2]. Existen en algunas entidades trabajos que se ocupan de cuestiones particulares, tales como su historia constitucional o la estructura de sus poderes. También existen algunas constituciones locales comentadas; pero puedo observar una falta completa de obras que sistematicen una Teoría de la constitución local[3], más allá de algunos ensayos y conferencias.
Falta de una visión federal y local: El federalismo mexicano ha sido, en muchas ocasiones y durante largos periodos, un asunto más de normas que de hechos. Esto ha provocado, entre otras cosas, la falta de imaginación y creatividad a nivel local para encontrar soluciones particulares a los problemas estatales.
Encuentro también razones que hacen pensar en que ha llegado la hora de incluir, como parte de la currícula obligatoria de la licenciatura en Derecho, la materia de Derecho Constitucional local, [4]. Estas son las razones:
Relevancia científica: El Derecho Constitucional particular ha tenido un surgimiento, o resurgimiento, muy importante en los últimos diez años. La realización, desde el año 2000, de los encuentros y congresos de Derecho Constitucional Estatal, organizados por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y diversas universidades, ha dado muestras del interés que el tema tiene entre los profesores tanto de provincia como del Distrito Federal. Así mismo, el crecimiento de la bibliografía sobre la materia nos muestra que existe un real interés en la comunidad jurídica sobre el asunto. Algunas materias en específico, como la justicia constitucional local, parecen incluso desarrollar ya vida propia.
Relevancia política: El hecho de que diversos partidos ocupen tanto la Presidencia de la República como los gobiernos estatales, los congresos locales y los ayuntamientos, ha obligado a que los problemas que anteriormente se resolvían mediante la negociación política ahora se atiendan mediante procesos y soluciones legales. Esto obliga a revisar el diseño constitucional de los poderes locales y la incorporación de procesos constitucionales locales.
Relevancia social: La complejidad de la vida moderna exige de los constituyentes locales, ya sea originarios o revisores, la atención de problemas específicos de cada entidad, y por tanto, su encauzamiento mediante soluciones que no se encuentran en el Derecho federal o en el constitucionalismo tradicional. Esto impacta particularmente en los Derechos fundamentales, en asuntos tales como Derechos individuales, sociales, colectivos y difusos.
A lo anterior debe sumarse un cambio en la visión que se tenía tradicionalmente en nuestro país de la Constitución y de sus funciones. Estamos pasando de un paradigma en el que se veía a la misma como un documento político que exigía una comprensión histórica, a otro en el que la consideramos un documento jurídicamente obligatorio, sujeto a una interpretación justamente jurídica, y ya no meramente política[5].
De esta forma, los futuros licenciados en Derecho deben ser capaces de entender el fenómeno del constitucionalismo local dentro de las nuevas corrientes del Derecho Constitucional, de forma que puedan apreciar no sólo la estructura de los poderes locales, las cadenas de mando y los requisitos para formar parte de las altas esferas del gobierno estatal; también que sean capaces de encontrar e instrumentar, ya sea mediante reformas legislativas o implementando políticas públicas, soluciones locales a problemas locales.
La intención de este trabajo es contribuir a la discusión sobre la materia constitucional local y su enseñanza en nuestras facultades. Buscaré incidir en temas tales como el perfil del catedrático, las habilidades, conocimientos y actitudes a desarrollar en los alumnos y algunas consideraciones atendiendo a los diversos niveles en que se puede enseñar esta materia.
Por último, haré una propuesta de contenido temático, basada en la que actualmente trabajo con mis alumnos de la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro.
II.- Perfil del catedrático
Desde luego, el perfil viene en gran medida dado por el modelo educativo que se sigua en cada institución. Nuestras facultades suelen formar licenciados en Derecho generalistas, pero también es común que tengan una orientación ya sea hacia el litigio, la asesoría corporativa o la política, y desde luego esto marca el tipo de docente que se busca[6].
En todo caso, creo que pueden formularse algunas consideraciones generales sobre el docente, que haré a partir de un esquema de conocimientos y habilidades:
Sobre los conocimientos, debe poseerlos en Teoría Constitucional, de forma que pueda manejar adecuadamente las distintas visiones de una constitución, tanto las que provienen del iusnaturalismo y del iuspositivismo clásico, como desde las perspectivas realistas y desde el neoconstitucionalismo, en sus diversas vertientes.
Debe contar con un apreciable conocimiento de lo que es el sistema federal, tanto en la teoría como en la práctica, en lo comparado como en lo nacional. En particular, debe ser un auténtico experto en temas como normas de distribución de competencias y jerarquías normativas. En este sentido, y a despecho de la preferencia epistemológica del docente, debe estar versado en la teoría kelseniana sobre la construcción del Derecho.
Es desde luego recomendable que tenga experiencia práctica en la materia. Difícilmente la tendrá en cuestiones como litigios constitucionales locales, pero si en temas como procedimiento legislativo local, asesoría a los poderes, organismos autónomos y ayuntamientos, litigio administrativo o amparos contra autoridades locales, etc.
Sobre este punto, es necesario también que esté actualizado en los recientes estudios sobre la materia que se han producido en diversas partes del país, y que conozca la situación del Derecho constitucional local en otros países, tales como Estados Unidos, Alemania y Argentina, por ejemplo.
En cuanto a habilidades, desde luego se da por sentado que sea capaz de transmitir de forma adecuada sus conocimientos, de generar entusiasmo en los alumnos por la materia y de cumplir adecuadamente las responsabilidades administrativas que conlleva impartir una materia. Pero también debe contar con algunos elementos diversos, el más importante, el no padecer “centralismo intelectual” esto es, la tendencia a considerar que las constituciones locales deben ser copias de la nacional.
Lo anterior es de máxima importancia, por que en esta materia se debe de jugar con los límites que la Constitución federal impone a las cartas locales, pero también con el amplio espectro que éstas tienen dentro de su espacio de autonomía.
De esta forma, un docente que por desconocimiento, deformación profesional o cualquier otra razón, no estime relevante el espacio de la autonomía de las entidades, sólo repetirá el modelo de las constituciones locales como copias o espejos de la nacional, restando importancia a la materia.
Una habilidad que resulta relevante consiste en que el profesor sea capaz de generar documentos de trabajo y de impartir su clase a partir de diversos textos, y no de un único libro, pues no existe en realidad ninguna publicación que pueda utilizarse como tal.
III.- Conocimientos y habilidades a desarrollar en el alumno.
Como en el caso del profesor, el perfil de ingreso y egreso que cada institución tenga determina los conocimientos y habilidades que se buscan en el aspirante y deba desarrollar el alumno; sin embargo, creo que es posible formular algunas consideraciones generales.
Los conocimientos previos del estudiante deben provenir de materias tales como Teoría del Estado y Derecho Constitucional, en sus áreas de Teoría de la Constitución y Derecho Constitucional Mexicano y Comparado. Debe ser capaz, previo al estudio del constitucionalismo local, de identificar las características del sistema federal, los apartados de una Constitución, la noción de división funcional del poder, así como estar familiarizado con el sistema constitucional de fuentes del Derecho.
Ya como producto del estudio de la materia de Derecho Constitucional local, es importante que el estudiante pueda identificar el espacio de lo estatal y de lo federal, que sea capaz de distinguir las competencias de las autoridades nacionales y de las particulares de cada entidad. También, conocer las soluciones que su carta local ha dado a problemas regionales, y las peculiaridades de la regulación en materias como Derechos fundamentales, municipio, grupos sociales, justicia constitucional local, etc.
Pero esto debe verse más allá de la simple memoria. Desde luego que ésta juega un papel importante, pero no único.
El alumno debe desarrollar la habilidad de apreciar críticamente las competencias federales, de analizar su correspondencia con la actualidad política de México y generar opiniones sobre aquellas que, en su consideración, deban pasar a las entidades.
Resulta recomendable que sea capaz de desarrollar su imaginación para encontrar soluciones locales a problemas locales, y no partir de una imitación extra-lógica de la Constitución nacional.
Por lo anterior, el trabajo en clase no debe orientarse únicamente a la lectura de textos, sino también a la detección de problemas locales, de zonas de penumbra entre la competencia federal y la local, entre otros aspectos. Considero que, en abono de lo anterior, el método del caso puede verse como un instrumento de aprendizaje fundamental.
IV.- Consideraciones sobre la enseñanza en diversos niveles.
4.1.- Licenciatura
La materia debe incluirse dentro de la currícula obligatoria de la licenciatura en Derecho. Ya que los futuros abogados deberán interactuar en el sistema local, con independencia del área profesional en que se desarrollen, necesitarán conocer la estructura de los poderes locales y los Derechos fundamentales de los habitantes de su entidad. Esto justifica desde luego la incorporación de la materia no sólo como parte de un área terminal.
4.2.- Posgrado
A nivel especialización y dependiendo desde luego del programa en concreto, bajo la consideración de que los cursos de especialidad tienen por objeto brindar conocimientos prácticos, desde luego que esto debe de marcar una enseñanza de la materia orientada a la práctica constitucional local más que a la teoría, sin desde luego abandonarla.
En algunas instituciones en que se cuenta con estudios de especialidad en áreas como administración pública, administración de justicia o Derecho electoral, deberá adaptarse la materia a la orientación del programa, sin perder su finalidad práctica
En cuanto las maestrías, también dependerá del programa y su naturaleza; por ejemplo, tomará relevancia en estudios orientados al Derecho público. También impactará si se trata de una maestría orientada a la profesionalización o a la docencia.
A nivel maestría, debe fomentarse con mayor fuerza el espíritu crítico del alumno, y realizar ejercicios de aplicación con mayor rigor que en la licenciatura. Por ejemplo, pensar en trabajos como la elaboración de proyectos de reforma a nivel local o ejercicios de interpretación constitucional a partir de casos prácticos, así como el análisis de sentencias en la materia.
V.- Propuesta de programa.
A continuación presento una propuesta de programa para la impartición de la materia. Está basado en el que actualmente sigo en la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro.
La finalidad de este apartado es presentar únicamente un modelo posible quedebe ser adecuado en cada caso. De igual forma, los objetivos tanto general como de cada tema deben ser revisados y ajustados.
Por último, incluyo un apartado bibliográfico con carácter meramente indicativo.
Debo señalar que subyace al programa propuesto mi concepción personal de la Constitución como una “norma de normas”, esto es, el concepto material de Constitución de Hans Kelsen. También la estimación de que se trata de un documento normativo y no meramente histórico-declarativo, y que por tanto es exigible aún en aquellas disposiciones en materia de derechos fundamentales que no son suficientemente claras o que los Derechos parecen no tener una garantía concreta; compartiendo en este punto la visión del Profesor Luigi Ferrajoli[7].
Materia: Derecho Constitucional Local
Objetivo general: Que el alumno conozca y aprecie críticamente los elementos que estructuran el ámbito de lo local en un estado federal, a partir del entendimiento del Derecho constitucional local que incluya los poderes de la entidad así como las atribuciones de los mismos y los Derechos otorgados a sus habitantes a partir del conocimiento de la estructura federal del Estado mexicano con una perspectiva comparada.
1.- Teoría Federal
Objetivo particular: El estudiante repasará la forma de estado federal, profundizando en los diversos tipos de la misma de forma que, conociendo la descripción teórica, analice y comprenda las reglas que distribuyen las competencias en el Estado Mexicano.
1.1.- Formas de Estado
1.2.- La forma Federal y las teorías que la explican
1.2.1.- Doble soberanía
1.2.2.- Autonomía
1.2.3.- Descentralización
1.3.- Tipos de Federaciones
1.4.- El orden jurídico en el Estado Federal
2.- El sistema federal mexicano
Objetivo particular: El estudiante apreciará las características propias del sistema federal mexicano y la distribución de competencias en el mismo, de forma que pueda reflexionar críticamente sobre el mismo
2.1.- La Federación en México
2.2.- Antecedentes históricos
2.3.- El sistema de distribución de competencias
2.4.- Las normas de distribución de competencias
2.5.- La intervención de los poderes federales en las entidades
3.- Federalismo comparado
Objetivo particular: El alumno conocerá las regulaciones positivas de los estados federales que más han influenciado el desarrollo jurídico y político de México.
3.1.- Federalismo norteamericano
3.1.2.- Orígenes
3.1.3.- Desarrollo
3.1.4.- Principales características
3.2.- Federalismo alemán
3.2.1.- Orígenes
3.2.2.- Bundesrat y su función
3.2.3.- Jerarquía normativa
3.2.4.- Sistema de distribución de competencias
3.2.5.- Tendencias en el federalismo alemán
3.3.- Federalismo canadiense
4.- Teoría de la Constitución Local
Objetivo particular: El estudiante aprenderá los fundamentos de la Teoría de la Constitución Local, a fin de que conozca los elementos doctrinarios que se desarrollan en el Derecho positivo
4.1.- Teoría de la constitución local
4.2.- La supremacía constitucional local
4.3.- Mecanismos de defensa de la constitución local
4.4.- Modificabilidad de la constitución local
5.- Las garantías individuales en el ámbito del constitucionalismo local
Objetivo particular: El alumno conocerá las garantías individuales que establece la Constitución local de su Estado y las generadas en otras entidades, así como la extensión y límites de las mismas
5.1.- Posibilidades
5.2.- Estudio del caso de la entidad en particular
5.3.- Otras entidades
6.- Poder Legislativo
Objetivo particular: El estudiante comprenderá la integración y funcionamiento de la Legislatura del Estado, a partir del estudio de la normatividad aplicable.
6.1.- La división de poderes local
6.2.- Reglas provenientes de la constitución federal
6.3.- Estatuto de sus miembros
6.4.- Atribuciones
6.5.- Estructura orgánica
6.5.1.- Órganos
6.5.2.- Dependencias
6.6.- Procedimiento legislativo
6.7.- Introducción a la técnica legislativa
7.- Poder Ejecutivo
Objetivo particular: El alumno conocerá y comprenderá la regulación que norma al Poder Ejecutivo, tanto en su elección como en sus atribuciones y ejercicio.
7.1.- Reglas provenientes de la constitución federal
7.2.- Requisitos y elección
7.3.- Estructura
7.4.- Administración pública centralizada
7.5.- Administración pública descentralizada
8.- Poder judicial
Objetivo particular: El estudiante entenderá la regulación del Poder Judicial local, tanto del político como del organizado, observando las normas que los estructuran sin profundizar en las reglas sobre su funcionamiento.
8.1.- Reglas provenientes de la constitución federal
8.2.- Poder Judicial Político y Poder Judicial Orgánico
8.3.- Estructura y requisitos
8.4.- Garantías judiciales
8.5.- Justicia constitucional
8.5.1- Necesidad de una justicia constitucional local
8.5.2.- Fundamentos constitucionales nacionales y locales
8.5.3.- Mecanismos previstos a nivel local
8.5.4.- Mecanismos previstos en otras entidades
9.- Organismos constitucionales autónomos
Objetivo particular: El alumno advertirá la existencia de órganos constitucionales autónomos en la Constitución local, de forma que pueda comprender sus funciones y el lugar que guardan frente a las demás instancias de gobierno.
9.1.- Definición
9.2.- Reglas provenientes de la constitución federal
9.3.- Autoridad en materia electoral
9.4.- Comisión Estatal de Derechos Humanos
9.7.- Autoridad en materia de información gubernamental
9.8.- Otros organismos autónomos
Bibliografía sugerida para la materia.
ARMENTA LÓPEZ, Leonel Alejandro, La forma federal de Estado, México, IIJ, 2005.
ARTEAGA NAVA, Elisur, Derecho Constitucional, Oxford University Press, Distrito Federal, México, 1997.
BARCELÓ ROJAS, Daniel Armando, Introducción al Derecho constitucional estatal estadounidense, UNAM, Distrito Federal, México, 2005.
BARRAGÁN BARRAGÁN, José, El federalismo mexicano, México, IIJ, 2007.
BISCARETTI DI RUFFÍA, Paolo, Introducción al Derecho constitucional comparado, Fondo de Cultura Económica, México, 1996 (traducción y comentario introductoria de Héctor Fix-Zamudio)
CIENFUEGOS SALGADO, David, Constitucionalismo local, Porrúa, México, 2005.
COSSÍO DÍAZ, José Ramón, y Luis M. PÉREZ DE ACHA, La defensa de la constitución, Fontamara, Distrito Federal, México, 1997.
FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y Rodolfo VEGA HERNÁNDEZ (coordinadores), Justicia constitucional local, FUNDAP, Santiago de Querétaro, México, 2004.
FIX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador VALENCIA CARMONA, Derecho constitucional mexicano y comparado, Porrúa, Distrito Federal, México, 1999.
GÁMIZ PARRAL, Máximo N (coordinador), Las entidades federativas y el Derecho constitucional, UNAM, Distrito Federal, México, 2003.
GUDIÑO PELAYO, José de Jesús, Controversia sobre controversia, Porrúa, Distrito Federal, México, 2001.
HABERLE, Peter, El federalismo y el regionalismo como forma estructural del Estado constitucional, México, IIJ, 2006 (traducción de Miguel Brage Camazano.
HAMILTON, et.al., El Federalista, Porrúa, Distrito Federal, México, 1994.
KEKSEN, Hans, Teoría general del estado, Ediciones Coyoacán, Distrito Federal, México, 2004 (traducción de Luis Legaz Lacambra)
Teoría general del Derecho y el estado, UNAM, Distrito Federal, México, 1995 (traducción de Eduardo García Maníes)
Teoría pura del Derecho, Porrúa, Distrito Federal, México, 2003 (traducción de Roberto J. Vernengo)
KINCAID, John and G. Alan TARR, A global dialogue on federalism, volume 1 (Constitutional origin, structure, and change in federal countries), Forum of Federations, Canada, 2005.
MATUTE GONZÁLEZ, Carlos F., El reparto de facultades en el federalismo mexicano, Porrúa, México, 2007.
MOUSKHELI, M., Teoría jurídica del estado federal, Ediciones Casa Poletti, s/f, y sin lugar de edición.
RABELL GARCÍA, Enrique, Temas constitucionales, Gobierno del Estado de Querétaro, Santiago de Querétaro, México, 1997.
RABELL GARCÍA, Enrique, y Luis Octavio VADO GRAJALES, Constitucionalismo local, H. LII Legislatura del Estado, Santiago de Querétaro, México, 1999.
SERNA DE LA GARZA, José María, El sistema federal mexicano, México, IIJ, 2008.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, El Federalismo, serie “Grandes temas del constitucionalismo mexicano”, México, D.F., 2005.
TAMAYO Y SALMORÁN, Rolando, Introducción al estudio de la constitución, Fontamara, Distrito Federal, México, 1998.
TARR, Alan G., Understanding state constitutions, Princeton paperbacks, USA, second edition, 2000.
VADO GRAJALES, Luis Octavio, “La jerarquía constitucional de las normas locales. Una lectura crítica de Eduardo García Maynez”, Cuestiones Constitucionales, número 18 enero-junio 2008, UNAM, México, D.F., enero 2008.
VALLARTA PLATA, José Guillermo, Introducción al estudio del Derecho constitucional comparado, Porrúa, Distrito Federal, México, 1998.
VARIOS, Diccionario de Derecho Constitucional, IIJ-Porrúa, Distrito Federal, México, 2002.
VI.- Conclusiones.
Primera: La enseñanza del Derecho Constitucional local no ha sido considerada tradicionalmente como relevante en las facultes y escuelas de Derecho de provincia.
Segunda: Si bien existen consideraciones que justifican esta desatención, también existen en la actualidad razones que exigen la incorporación de esta materia en la currícula de la licenciatura en Derecho, así como a nivel posgrado.
Tercera: El docente de la materia debe tener conocimientos teóricos y prácticos que le permitan explicarla a partir de una visión federalista y local, siendo capaz de presindir de un libro de texto o único, dado la falta del mismo.
Cuarta: Debe desarrollarse en los alumnos las habilidades de creatividad e innovación, que les permitan apreciar los problemas locales y encontrar soluciones fuera de la simple referencia al Derecho federal.
Quinta: La enseñanza del Derecho Constitucional local o particular no debe quedar solamente para las áreas terminales, sino que debe formar parte del aprendizaje en el tronco común o general.
Sexta: La formación de posgraduados en las ramas del Derecho público debe considerar también el conocimiento del constitucionalismo local, adecuado desde luego al nivel y perfil del programa.
Bibliografía:
CARBONELL, Miguel, La enseñanza del Derecho, México, IIJ-Porrúa, 2004.
COSSÍO DÍAZ, José Ramón, Dogmática constitucional y régimen autoritario, México, Fontamara, 1998 Biblioteca de Ética, Filosofía del Derecho y Política.
FERRAJOLI, Luigi, “Derechos fundamentales”, Los fundamentos de los derechos fundamentales, 2a. ed., CABO, Antonio de, y PISARELLO, Gerardo, Madrid, Trotta, 2005,
FIX-ZAMUIDO, Héctor, Metodología, docencia e investigación jurídicas, 3a. ed.,México, Porrúa, 1988.
GUERRERO AGRIPINO, Luis Felipe, y KALA, Julio César, “Hacia la resignificación de la práctica docente en la formación del abogado”, Retos y perspectivas de la enseñanza del Derecho, GUERRERO AGRIPINO, Luis Felipe, México, Universidad de Guanajuato, 2008.
VADO GRAJALES, Luis Octavio, “Preguntas para una teoría de la Constitución local”, CIENFUEGOS SALGADO, David, (coordinador), Constitucionalismo local, México, Porrúa, 2005.
[1] En el caso de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro, encontramos dicha materia en la Licenciatura en Derecho, dentro del área de formación en Derecho Constitucional. También se encuentra en las maestrías en Derecho y en Administración Pública.
[2] Excede la materia de este trabajo el hacer un inventario de textos en la materia, pero al final, en la propuesta de programa, se encontrarán algunas indicaciones bibliográficas.
[3] Vid. Vado Grajales, Luis Octavio, “Preguntas para una teoría de la Constitución local”, Cienfuegos Salgado, David, (coordinador), Constitucionalismo local, México, Porrúa, 2005, p.p.513-526.
[4] Como materia optativa en las universidades de provincia, ya fue sugerida por Miguel Carbonell. Vid. CARBONELL, Miguel, La enseñanza del Derecho, México, IIJ-Porrúa, 2004, p. 43.
[5] Sobre el punto, vid. Cossío Díaz, José Ramón, Dogmática constitucional y régimen autoritario, México, Fontamara, 1998 Biblioteca de Ética, Filosofía del Derecho y Política, passim.
[6] Una introducción general sobre las características de los docentes y los alumnos en un modelo de aprendizaje significativo, puede verse en Guerrero Agripino, Luis Felipe, y Kala, Julio César, “Hacia la resignificación de la práctica docente en la formación del abogado”, Retos y perspectivas de la enseñanza del Derecho, Luis Felipe Guerrero Agripino, México, Universidad de Guanajuato, 2008, p.p. 47-53.
[7] Vid. Ferrajoli, Luigi, “Derechos fundamentales”, Los fundamentos de los derechos fundamentales, 2a. ed., Cabo, Antonio de, y Pisarello, Gerardo, Madrid, Trotta, 2005, p.p. 19-56.
Comentarios