La nueva justicia constitucional en el Estado de Querétaro
Una Constitución a la que le falta la garantía de
la anulabilidad de los actos inconstitucionales
no es plenamente obligatoria en su sentido técnico
Hans Kelsen
Por: Luis Octavio Vado Grajales*
Introducción
El texto constitucional cambia por reforma del constituyente permanente. Pero la norma constitucional, entendida como el resultado del propio texto en conjunto con el caso fáctico al que se aplica , es producto último de la actividad judicial, al resolver los litigios de que se ocupa.
De esta forma, la aplicación del texto constitucional, concretamente de las constituciones locales, por parte de los órganos ejecutivos y legislativos, e incluso por los particulares , queda como un ejercicio incompleto, pues le falta la definitividad que sólo le otorga un juicio, al contrastar la norma suprema con el producto de su aplicación, ya sea acto o disposición general.
No propongo que todas las actividades ejecutivas y legislativas de las autoridades locales, municipales y los todos los actos de los particulares deban ser contrastadas con la Constitución local, Pero considero que dicha carta es una norma de normas; en términos de Hans Kelsen, una norma que regula la producción de las normas inferiores, y que por tanto, si bien las regulaciones subordinadas tienen una presunción de constitucionalidad, esta presunción sólo se convertirá en certeza formal hasta su declaración en un proceso.
Me explico: La Constitución local, en tanto función, establece una distribución de competencias entre autoridades locales , así como contenidos y prohibiciones obligatorias para los textos normativos inferiores. Es una norma de distribución de competencias . Así, cabe desde luego que las disposiciones de la carta local no sean respetadas en la labor ejecutiva, legislativa o por los particulares, y por tanto se hace necesario un mecanismo correctivo de naturaleza judicial, encargado a un órgano autónomo o a la cabeza del Poder Judicial Local.
La justicia constitucional local en la reforma
Como antecedente necesario, debo mencionar que la Constitución Política del Estado de Querétaro sufrió una profunda reforma el año pasado, misma que concluyó con la publicación del nuevo texto el 31 de marzo de 2008.
La carta local otorga al Pleno del Tribunal Superior de Justicia la resolución de conflictos entre poderes, municipios y órganos constitucionales autónomos, dentro del artículo veintinueve. Desde luego, esta facultad sólo se refiere a litigios que se relacionen con competencias otorgadas por el ordenamiento local, señaladamente por la propia Constitución local.
Esta facultad de control constitucional ya existía en la versión anterior a la reformada, en particular, el artículo setenta otorgaba facultades al Pleno del Tribunal Superior para resolver conflictos entre poderes legislativo y ejecutivo, entre estos y municipios, o solamente entre estos, cuando no fueran materia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación .
Pero la reforma constitucional reciente incide en dos ámbitos de la mayor importancia. Primero, en los métodos de interpretación; segundo, en la ampliación de la competencia del Tribunal Superior como juez constitucional. Me ocuparé primero de los métodos de interpretación.
Tradicionalmente se considera que la resolución de un conflicto entre normas o entre normas y actos se resuelve siguiendo los métodos tradicionales de lo que, en líneas muy gruesas e inexactas, podemos llamar subsunción. Estos métodos creados para resolver antinomias, son muy conocidos en la siguiente formulación:
1. Ley superior deroga ley inferior
2. Ley posterior deroga ley anterior
3. Ley especial deroga ley general
Pero podemos leer en nuestra constitución reformada, en los considerándoos, que se busca una interpretación axiológica de la constitución, una judicialización de la constitución, que incorpora valores y principios que pueden hacerse valer contra el estado y la sociedad misma. Y más claramente aún, que se trata de una constitución que debe ser interpretada en base a los principios pro homine, de progresividad y de irreversibilidad .
Desde luego, esto marca una visión garantista de la constitución local, y obliga a romper con los esquemas tradicionales de interpretación de la Constitución. Implica reconocer que una constitución no se interpreta igual que la ley penal o la mercantil.
Estos nuevos métodos de interpretación que incorpora nuestra constitución local se refuerzan en el artículo segundo, que en el último párrafo impone la obligación de interpretar los derechos fundamentales en beneficio del gobernado.
Así, trataré de explicar sucintamente en qué consisten los nuevos criterios de interpretación:
1. Principio pro homine : Implica que cualquier disposición debe ser interpretada en el sentido más amplio posible respecto de un derecho fundamental, esto es, que dentro del amplio campo de decisiones posibles que el texto normativo deja al juez debe preferirse aquella que permita una mayor expansión del derecho fundamental. Si se me permite un símil, significa que, ante la duda, hay que resolver a favor del derecho fundamental y no de su restricción. También significa que cualquier restricción a un derecho fundamental debe ser interpretada de forma restringida, y que debe, antes que aceptarse, cuestionar su constitucionalidad y verificar si hay una proporción adecuada entre la limitación del derecho y el bien jurídico a tutelar mediante la restricción; y sólo una vez que se haya confirmado lo anterior, aplicarla. Un excelente ejemplo de este criterio interpretativo lo tenemos en el famoso caso del poeta de la bandera, en el que la mayoría de los ministros hizo una interpretación restrictiva de la libertad de expresión, mientras que los Ministros José Ramón Cossío Díaz y Juan N. Silva Meza, hicieron una interpretación pro homine.
Me permito citar una parte del voto particular, en el que se puede observar la interpretación pro homine: “Toda actuación legislativa que efectúe una limitación a los derechos de libre expresión e imprenta, con la pretensión de concretar los límites constitucionales previstos debe, por tanto, respetar escrupulosamente el requisitos de que tal concreción sea necesaria, proporcional y por supuesto compatible con los principios, valores y derechos constitucionales” .
2. Progresividad e irreversibilidad: Estos principios significan que los derechos fundamentales deben considerarse en un sentido temporal. Los derechos que hoy se tienen son mejores y más amplios que los que se tenían hace cincuenta años, pero los que gozaremos en diez o en veinte deben ser mejores aún. Esto implica también reconocer que los derechos se van logrando conforme la capacidad del Estado para brindarlos, sobre todo los de contenido social.
Estos principios ya no funcionan en el sistema de la subsunción, sino en el de la ponderación, en el ejercicio de comparar derechos y posibilidades, y no asumir que uno sea de mayor entidad que el otro.
Cabe incluso pensar que estos principios o cánones interpretativos ponen en crisis la idea común de que la literal debe ser la primera interpretación que se intente. De hecho, pareciera que es relegada en beneficio de una comprensión más amplia .
Evidentemente, aquí se presenta un gran reto a la academia, la judicatura y al foro queretano. Nos obliga a superar los métodos tradicionales de la interpretación; particularmente esto será álgido en el caso de los jueces locales, que no están acostumbrados a la interpretación constitucional.
He de reconocer que, hasta la fecha, conocer la carta local y sus métodos de interpretación, no han sido temas relevantes ni en la judicatura ni en el foro.
El segundo tema ya esbozado es el de la nueva definición de las competencias del Tribunal Superior como juez constitucional. Éstas competencia queda dentro del mencionado artículo veintinueve de la Constitución local, de la forma siguiente:
Resolver sobre la constitucionalidad de leyes locales
Garantizar la supremacía de la Constitución local
Formación de jurisprudencia constitucional
Conocer de la omisión legislativa
Conocer los conflictos entre poderes, municipios y organismos autónomos que no sean competencia de la Suprema Corte de Justicia o del Senado.
Estas facultades merecen un análisis más detallado:
Constitucionalidad de leyes: Desde luego, este control está sujeto a la constitucionalidad local. Ahora bien, nuestra carta queretana no nos habla ni de los efectos ni de los legitimados para su promoción, y podemos considerar aquí tanto a las acciones abstractas de inconstitucionalidad, que puedan ser promovidas por una minoría legislativa. Pero también podrían ser promovidas por los ciudadanos en lo individual, en tanto una ley afecte los derechos que la constitución local otorgue.
Supremacía constitucional local: La supremacía es un efecto de la naturaleza propia de la constitución local, así sea que la aceptemos como constitución tan sólo en un sentido convencional, y sujetando desde luego esta supremacía al ámbito de las normas y actos inferiores a la misma. Esto implica un control general de la constitucionalidad, tanto de leyes como de reglamentos y otro tipo de disposiciones generales, por ejemplo, las municipales. Pero también la extensión a los actos propios de los particulares, pues desde luego, la constitución no sólo puede ser violada o desconocida por autoridades, y el artículo segundo de la carta local establece la protección general de los derechos fundamentales de los queretanos, no sólo frente a los actos de autoridad. Desde luego, en este espacio cabe tanto las figuras de la justicia constitucional orgánica como de la dogmática, dando lugar a un posible juicio de protección individual local.
Debo señalar que la Constitución reformada prohíbe, en el último párrafo del artículo veintinueve, el cuestionamiento mediante la justicia constitucional local de las leyes en materia hacendaria, fiscal y presupuestaria. Esto parece una franca invitación al legislador local para que viole la carta local en estos asuntos. Derivado de esto, afirmo que la Constitución local no tiene supremacía respecto de las leyes fiscales, generándose desde luego una irregularidad que no está justificada, a mi parecer, por ninguna razón política o económica.
Jurisprudencia: La creación y sistematización de la jurisprudencia desde luego será necesaria para efectos de que la jurisdicción constitucional pernee sobre los demás jueces. Pero cabe la posibilidad de que, al revés de lo que sucede con la jurisprudencia federal, la local pueda ser obligatoria no sólo para jueces, sino también para las autoridades locales y municipales, e incluso para los propios particulares. Esto casaría perfectamente con el sentido garantista de la constitución reformada. Ahora bien, esta no es una facultad extraña al Poder Judicial, pues en la actualidad ya genera y sistematiza criterios obligatorios en materia electoral.
Omisión legislativa: Esta opera cuando el legislador no crea las leyes que la constitución le obliga. Esto, en una visión garantista, implica que el legislador desconoce un derecho y trata de hacerlo nugatorio mediante la inactividad al no expedir la ley necesaria. Pongamos un ejemplo con la propia constitución reformada: En el último párrafo del artículo catorce, establece el derecho humano consistente en que el Estado resarza el daño causado por, entre otras causas, error judicial o privación ilegal de la libertad; pero condiciona el ejercicio de tal derecho a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, Así, en caso de que no se expida en el tiempo fijado la ley reglamentaria de este artículo, estaríamos en presencia de una omisión legislativa. Esta puede ser reclamada por cualquier afectado jurídicamente, pudiendo ser lo mismo un Ayuntamiento que un organismo autónomo, que el propio Poder Ejecutivo o un particular.
Conflictos entre poderes, órganos autónomos y municipios: Esta facultad, como hemos expresado, ya la tenía. Implica, considero, una manifestación de la justicia constitucional orgánica, en tanto se trata de defender los ámbitos de atribuciones otorgados a cada poder en la constitución local. En este punto, es particularmente importante recordar que la Suprema Corte de Justicia no tiene competencia para resolver conflictos entre municipios pertenecientes a una misma entidad.
Los procesos en la Ley de Justicia Constitucional
Ahora bien, las competencias anteriores deben ser ejercidas en términos de ley, de una ley de justicia constitucional que al momento ha sido aprobada por el Pleno de la Legislatura del Estado de Querétaro, en base a dos iniciativas en la materia, presentadas por los diputados Marco Antonio León Hernández e Isaac Jiménez Herrera .
Se subsana así la falta de una ley que reglamente la justicia constitucional local, ausencia que a pesar de que existía el órgano dotado de competencia para conocer de la misma duró muchos años.
Aquí me ocuparé de hablar del contenido del dictamen, en cuya elaboración tuve la fortuna de participar. Describiré así cómo se encauzan las competencias de juez constitucional que tiene el Tribunal Superior de Justicia:
Acción de inconstitucionalidad;
Acción por omisión constitucional;
Controversia constitucional de competencia;
Juicio de protección de derechos fundamentales
Juicio de protección de derechos colectivos o difusos
Todos, salvo el caso de la controversia constitucional de competencia, son competencia de la Sala Constitucional, Sala nueva que se crea a efecto de encargarse de este tipo peculiar de asuntos. Salas constitucionales dentro de los tribunales superiores ya existen en el Estado de México, Quintana Roo y Veracruz .
¿Por qué no se creo un Tribunal Constitucional con las características de órgano autónomo, tal como sucede en la justicia constitucional local alemana?, esta pregunta sólo puede ser respondida por los legisladores. Pero si podemos apuntar que la tendencia en las demás entidades que tienen mecanismos de control constitucional judiciales es no crear sino, como ya se dijo, una Sala Constitucional u otorgar dicha competencia al Pleno de sus tribunales supremos o superiores.
Trataré de explicar cada uno de los procesos constitucionales, tomando en cuenta que en todos siempre será el criterio de control la Constitución Política del Estado:
1. Acción de inconstitucionalidad: Tiene por finalidad cuestionar la constitucionalidad de leyes en la entidad. Puede ser promovida por el Gobernador; la tercera parte de los integrantes de la Legislatura del Estado, los Ayuntamientos; los organismos autónomos respecto de leyes que tengan que ver con asuntos de su competencia; los partidos políticos y cualquier persona cuando se trate de la protección de sus derechos fundamentales
2. Acción por omisión constitucional: Su fin es conseguir la declaración de que la Legislatura Local no ha emitido una ley a la que la Constitución obliga, y cuya falta afecta la competencia del actor, al impedirle ejercerla en plenitud. Los legitimados son el Gobernador; los ayuntamientos, los organismos autónomos y los partidos políticos. Aquí vale la pena resaltar los efectos de la sentencia, que en primer lugar obliga a la Legislatura a expedir la ley faltante en un plazo prudente, sin opinar o dar instrucción alguna en cuanto al contenido de la ley; y en segundo lugar, si la Legislatura, pasado el plazo otorgado en sentencia, persiste en su actitud omisa, el Pleno del Tribunal procederá a dictar las bases a las que se sujetará el ejercicio de la facultad afectada en tanto no se expida la ley faltante.
3. Controversia Constitucional de Competencia: Sirve para controvertir actos, reglamentos y disposiciones generales que no sean leyes emitidas por un poder de la entidad, un ayuntamiento o un organismo constitucional autónomo cuando afecten las atribuciones concedidas en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro a otro poder, ayuntamiento u organismo constitucional autónomo. Este medio de control, a diferencia de los anteriores, es el único que es competencia directa del Pleno y no de la Sala Constitucional
4. Juicio de Protección de Derechos Fundamentales: Tiene como finalidad proteger los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro, así como en los tratados internacionales que formen parte del derecho nacional. Podrán accionarlo tanto personas físicas como morales que se consideren afectadas en sus derechos, y procederá siempre que no exista algún otro medio de defensa judicial.
5. Juicio de Protección de Derechos Colectivos o Difusos: El juicio de protección de derechos colectivos o difusos tiene como finalidad proteger los derechos de tal naturaleza establecidos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro, así como en los tratados internacionales que formen parte del derecho nacional, contra actos de los particulares o las autoridades locales o municipales que los vulneren. En el caso de derechos colectivos, tienen legitimación procesal activa los integrantes individuales o plurales del grupo social reconocidos como titulares o destinatarios de dicho derecho, también las personas jurídicas que tengan por objeto la defensa de dichos derechos. En el caso de derechos difusos, las personas individuales que acrediten un interés simple, y las personas jurídicas cuyo objeto legal sea defender dichos derechos. Este juicio podrá intentarse siempre que no exista otra vía judicial.
Vale la pena destacar algunas particularidades tanto del juicio de protección de derechos fundamentales como del de derechos colectivos o difusos. En primer lugar, se trata un poco del amparo local. Sin embargo, tiene una extensión protectora mayor, en los siguientes puntos:
Al contrario que en el amparo, en el que la ley obliga al juez a considerar de entrada las posibles improcedencias, aquí se deberá interpretar siempre de la forma más favorable a la procedencia del juicio.
Estos juicios proceden incluso en contra de particulares, pues desde luego se acepta que también éllos pueden violar la Constitución. Esto no es tan extraño como parece, pues ya se acepta en países que copiaron nuestro juicio de amparo, como España y Argentina, además de Alemania .
La demanda puede presentarse por escrito, en comparecencia, por fax o por correo electrónico, e incluso en comparecencia ante el juez más próximo.
Como regla general, debe concederse la suspensión, de oficio, salvo que existan causas sumamente claras de improcedencia.
Los sentidos de la sentencia podrán ser: Conceder la protección solicitada; negarla o establecer la interpretación que la disposición general o acto deba de entenderse para que no se violen derechos.
Por último, en el caso del juicio de protección de derechos colectivos o difusos, la Sala Constitucional, al dictar su resolución, deberá tomar en cuenta el principio de consecución gradual de los mismos. Esto significa estimar lo que realmente es posible proteger en el sentido de progresividad ya descrito.
Como puede observarse, la regulación en materia de protección de derechos fundamentales es más favorable al individuo que la propia legislación de amparo, y justamente se diseñó así, de forma que resulte un incentivo tanto para los abogados como para los propios particulares
También se incluyen dentro de la ley criterios de interpretación para el trámite y sentencia de los procesos anteriores. Dichos principios son los siguientes:
1. Interpretación conforme a la Constitución: Todas las normas que deban interpretarse para la resolución del litigio, ya sea de fondo o adjetivas, deberán interpretarse de forma que su sentido sea acorde con las normas de grado superior, especialmente en el caso de la Constitución del Estado. En el caso de sentenciar, sólo podrá determinarse una ley, reglamento, disposición general o acto como inconstitucional cuando no sea posible encontrar una interpretación de la misma acorde con la Constitución.
2. Maximización de los derechos fundamentales: En los casos a decidir, se deberá buscar siempre la máxima amplitud jurídica de los derechos fundamentales. Se considerarán y protegerán en todo caso los derechos fundamentales reconocidos en los instrumentos internacionales de los que México forme parte.
3. Criterio de interpretación material: Se interpretarán las disposiciones constitucionales y legales conforme con la noción de Estado Social de Derecho.
4. Criterio de interpretación procesal: Se deberá considerar siempre que el objeto de los procesos constitucionales es obtener la observancia y cumplimiento de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro;
5. Respeto a los ámbitos competenciales: El juzgador deberá respetar el ámbito de competencias otorgado por el orden jurídico a las autoridades.
6. Impulso procesal: Los plazos procesales precluyen por su simple cumplimiento. Es responsabilidad del juzgador el conducir el proceso a lo largo de cada una de sus etapas.
Desde luego resulta poco recomendable incluir criterios interpretativos en una ley. Pero en este caso se consideró necesario en virtud de que se trata de pautas a las que los jueces y los abogados locales no están acostumbrados, y deben enunciarse a efecto de evitar que caigan en la tradicional subsunción de la que ya hemos hablado.
Conclusiones
Regresando así al punto de partida, puedo afirmar que el Poder Judicial local ha estado ausente del desarrollo constitucional de Querétaro, por lo menos en los últimos años, de esta forma, la fijación definitiva de las normas constitucionales locales, cuando se ha realizado, ha sido por los tribunales federales al resolver asuntos de amparo, controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad. Estamos así muy lejos, por ejemplo, del llamado nuevo federalismo judicial que en Estados Unidos de América ha significado la participación activa de la judicatura local en el desarrollo del constitucionalismo particular de sus entidades, especialmente en el tema de derechos fundamentales.
Considero como algunos de los temas iniciales que deben ser abordados para poder contar con una auténtica justicia constitucional local, y por tanto, para que participe el Poder Judicial en el desarrollo del constitucionalismo queretano, son los siguientes:
• Decisión de los órganos públicos y los particulares de ejercitar el derecho de acción en materia constitucional en lugar de resolver sus conflictos constitucionales mediante otras fórmulas, como la negociación política por fuera del derecho.
• Utilización en las sentencias de la Constitución particular como parte de la fundamentación.
• Formación constitucional de los magistrados, especialmente en los mecanismos y cánones de la interpretación constitucional.
Creación de una Dogmática de la Constitución loca l, que, tomando en cuenta las sentencias que en materia constitucional dicte nuestro Poder Judicial local, desarrolle temas tales como la jerarquía de las constituciones locales, sus límites, su contenido y los métodos adecuados de interpretación y argumentación.
Ahora bien, ni la más perfecta ley servirá si nosotros, los abogados, no acudimos a los juicios constitucionales locales. Si seguimos desconfiando de la justicia local y usando el amparo como mecanismos primero y no último de defensa de derechos. La experiencia nos indica que, si los abogados no usamos los procesos constitucionales locales, nada cambiará en la realidad. Aquí sin duda es un problema de cultura jurídica.
Por último, he de reconocer que estas reflexiones tienen por objeto plantar el tema a discutir, dibujar un esbozo del estado del arte y plantear algunos temas para debatir, máxime ahora que se ha reformado nuestra Constitución particular y que empezaremos a ver cómo funciona nuestra nueva ley de justicia constitucional.
Bibliografía
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Voto de minoría que formulan el Ministro José Ramón Cossío Díaz y el Ministro Juan N. Silva Meza en el A.R. 2676/2003, compilado en Libertad de expresión. Análisis de casos judiciales, VÁZQUEZ Camacho, Santiago (compilador), México, Porrúa, 2007.
La
Una Constitución a la que le falta la garantía de
la anulabilidad de los actos inconstitucionales
no es plenamente obligatoria en su sentido técnico
Hans Kelsen
Por: Luis Octavio Vado Grajales*
Introducción
El texto constitucional cambia por reforma del constituyente permanente. Pero la norma constitucional, entendida como el resultado del propio texto en conjunto con el caso fáctico al que se aplica , es producto último de la actividad judicial, al resolver los litigios de que se ocupa.
De esta forma, la aplicación del texto constitucional, concretamente de las constituciones locales, por parte de los órganos ejecutivos y legislativos, e incluso por los particulares , queda como un ejercicio incompleto, pues le falta la definitividad que sólo le otorga un juicio, al contrastar la norma suprema con el producto de su aplicación, ya sea acto o disposición general.
No propongo que todas las actividades ejecutivas y legislativas de las autoridades locales, municipales y los todos los actos de los particulares deban ser contrastadas con la Constitución local, Pero considero que dicha carta es una norma de normas; en términos de Hans Kelsen, una norma que regula la producción de las normas inferiores, y que por tanto, si bien las regulaciones subordinadas tienen una presunción de constitucionalidad, esta presunción sólo se convertirá en certeza formal hasta su declaración en un proceso.
Me explico: La Constitución local, en tanto función, establece una distribución de competencias entre autoridades locales , así como contenidos y prohibiciones obligatorias para los textos normativos inferiores. Es una norma de distribución de competencias . Así, cabe desde luego que las disposiciones de la carta local no sean respetadas en la labor ejecutiva, legislativa o por los particulares, y por tanto se hace necesario un mecanismo correctivo de naturaleza judicial, encargado a un órgano autónomo o a la cabeza del Poder Judicial Local.
La justicia constitucional local en la reforma
Como antecedente necesario, debo mencionar que la Constitución Política del Estado de Querétaro sufrió una profunda reforma el año pasado, misma que concluyó con la publicación del nuevo texto el 31 de marzo de 2008.
La carta local otorga al Pleno del Tribunal Superior de Justicia la resolución de conflictos entre poderes, municipios y órganos constitucionales autónomos, dentro del artículo veintinueve. Desde luego, esta facultad sólo se refiere a litigios que se relacionen con competencias otorgadas por el ordenamiento local, señaladamente por la propia Constitución local.
Esta facultad de control constitucional ya existía en la versión anterior a la reformada, en particular, el artículo setenta otorgaba facultades al Pleno del Tribunal Superior para resolver conflictos entre poderes legislativo y ejecutivo, entre estos y municipios, o solamente entre estos, cuando no fueran materia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación .
Pero la reforma constitucional reciente incide en dos ámbitos de la mayor importancia. Primero, en los métodos de interpretación; segundo, en la ampliación de la competencia del Tribunal Superior como juez constitucional. Me ocuparé primero de los métodos de interpretación.
Tradicionalmente se considera que la resolución de un conflicto entre normas o entre normas y actos se resuelve siguiendo los métodos tradicionales de lo que, en líneas muy gruesas e inexactas, podemos llamar subsunción. Estos métodos creados para resolver antinomias, son muy conocidos en la siguiente formulación:
1. Ley superior deroga ley inferior
2. Ley posterior deroga ley anterior
3. Ley especial deroga ley general
Pero podemos leer en nuestra constitución reformada, en los considerándoos, que se busca una interpretación axiológica de la constitución, una judicialización de la constitución, que incorpora valores y principios que pueden hacerse valer contra el estado y la sociedad misma. Y más claramente aún, que se trata de una constitución que debe ser interpretada en base a los principios pro homine, de progresividad y de irreversibilidad .
Desde luego, esto marca una visión garantista de la constitución local, y obliga a romper con los esquemas tradicionales de interpretación de la Constitución. Implica reconocer que una constitución no se interpreta igual que la ley penal o la mercantil.
Estos nuevos métodos de interpretación que incorpora nuestra constitución local se refuerzan en el artículo segundo, que en el último párrafo impone la obligación de interpretar los derechos fundamentales en beneficio del gobernado.
Así, trataré de explicar sucintamente en qué consisten los nuevos criterios de interpretación:
1. Principio pro homine : Implica que cualquier disposición debe ser interpretada en el sentido más amplio posible respecto de un derecho fundamental, esto es, que dentro del amplio campo de decisiones posibles que el texto normativo deja al juez debe preferirse aquella que permita una mayor expansión del derecho fundamental. Si se me permite un símil, significa que, ante la duda, hay que resolver a favor del derecho fundamental y no de su restricción. También significa que cualquier restricción a un derecho fundamental debe ser interpretada de forma restringida, y que debe, antes que aceptarse, cuestionar su constitucionalidad y verificar si hay una proporción adecuada entre la limitación del derecho y el bien jurídico a tutelar mediante la restricción; y sólo una vez que se haya confirmado lo anterior, aplicarla. Un excelente ejemplo de este criterio interpretativo lo tenemos en el famoso caso del poeta de la bandera, en el que la mayoría de los ministros hizo una interpretación restrictiva de la libertad de expresión, mientras que los Ministros José Ramón Cossío Díaz y Juan N. Silva Meza, hicieron una interpretación pro homine.
Me permito citar una parte del voto particular, en el que se puede observar la interpretación pro homine: “Toda actuación legislativa que efectúe una limitación a los derechos de libre expresión e imprenta, con la pretensión de concretar los límites constitucionales previstos debe, por tanto, respetar escrupulosamente el requisitos de que tal concreción sea necesaria, proporcional y por supuesto compatible con los principios, valores y derechos constitucionales” .
2. Progresividad e irreversibilidad: Estos principios significan que los derechos fundamentales deben considerarse en un sentido temporal. Los derechos que hoy se tienen son mejores y más amplios que los que se tenían hace cincuenta años, pero los que gozaremos en diez o en veinte deben ser mejores aún. Esto implica también reconocer que los derechos se van logrando conforme la capacidad del Estado para brindarlos, sobre todo los de contenido social.
Estos principios ya no funcionan en el sistema de la subsunción, sino en el de la ponderación, en el ejercicio de comparar derechos y posibilidades, y no asumir que uno sea de mayor entidad que el otro.
Cabe incluso pensar que estos principios o cánones interpretativos ponen en crisis la idea común de que la literal debe ser la primera interpretación que se intente. De hecho, pareciera que es relegada en beneficio de una comprensión más amplia .
Evidentemente, aquí se presenta un gran reto a la academia, la judicatura y al foro queretano. Nos obliga a superar los métodos tradicionales de la interpretación; particularmente esto será álgido en el caso de los jueces locales, que no están acostumbrados a la interpretación constitucional.
He de reconocer que, hasta la fecha, conocer la carta local y sus métodos de interpretación, no han sido temas relevantes ni en la judicatura ni en el foro.
El segundo tema ya esbozado es el de la nueva definición de las competencias del Tribunal Superior como juez constitucional. Éstas competencia queda dentro del mencionado artículo veintinueve de la Constitución local, de la forma siguiente:
Resolver sobre la constitucionalidad de leyes locales
Garantizar la supremacía de la Constitución local
Formación de jurisprudencia constitucional
Conocer de la omisión legislativa
Conocer los conflictos entre poderes, municipios y organismos autónomos que no sean competencia de la Suprema Corte de Justicia o del Senado.
Estas facultades merecen un análisis más detallado:
Constitucionalidad de leyes: Desde luego, este control está sujeto a la constitucionalidad local. Ahora bien, nuestra carta queretana no nos habla ni de los efectos ni de los legitimados para su promoción, y podemos considerar aquí tanto a las acciones abstractas de inconstitucionalidad, que puedan ser promovidas por una minoría legislativa. Pero también podrían ser promovidas por los ciudadanos en lo individual, en tanto una ley afecte los derechos que la constitución local otorgue.
Supremacía constitucional local: La supremacía es un efecto de la naturaleza propia de la constitución local, así sea que la aceptemos como constitución tan sólo en un sentido convencional, y sujetando desde luego esta supremacía al ámbito de las normas y actos inferiores a la misma. Esto implica un control general de la constitucionalidad, tanto de leyes como de reglamentos y otro tipo de disposiciones generales, por ejemplo, las municipales. Pero también la extensión a los actos propios de los particulares, pues desde luego, la constitución no sólo puede ser violada o desconocida por autoridades, y el artículo segundo de la carta local establece la protección general de los derechos fundamentales de los queretanos, no sólo frente a los actos de autoridad. Desde luego, en este espacio cabe tanto las figuras de la justicia constitucional orgánica como de la dogmática, dando lugar a un posible juicio de protección individual local.
Debo señalar que la Constitución reformada prohíbe, en el último párrafo del artículo veintinueve, el cuestionamiento mediante la justicia constitucional local de las leyes en materia hacendaria, fiscal y presupuestaria. Esto parece una franca invitación al legislador local para que viole la carta local en estos asuntos. Derivado de esto, afirmo que la Constitución local no tiene supremacía respecto de las leyes fiscales, generándose desde luego una irregularidad que no está justificada, a mi parecer, por ninguna razón política o económica.
Jurisprudencia: La creación y sistematización de la jurisprudencia desde luego será necesaria para efectos de que la jurisdicción constitucional pernee sobre los demás jueces. Pero cabe la posibilidad de que, al revés de lo que sucede con la jurisprudencia federal, la local pueda ser obligatoria no sólo para jueces, sino también para las autoridades locales y municipales, e incluso para los propios particulares. Esto casaría perfectamente con el sentido garantista de la constitución reformada. Ahora bien, esta no es una facultad extraña al Poder Judicial, pues en la actualidad ya genera y sistematiza criterios obligatorios en materia electoral.
Omisión legislativa: Esta opera cuando el legislador no crea las leyes que la constitución le obliga. Esto, en una visión garantista, implica que el legislador desconoce un derecho y trata de hacerlo nugatorio mediante la inactividad al no expedir la ley necesaria. Pongamos un ejemplo con la propia constitución reformada: En el último párrafo del artículo catorce, establece el derecho humano consistente en que el Estado resarza el daño causado por, entre otras causas, error judicial o privación ilegal de la libertad; pero condiciona el ejercicio de tal derecho a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, Así, en caso de que no se expida en el tiempo fijado la ley reglamentaria de este artículo, estaríamos en presencia de una omisión legislativa. Esta puede ser reclamada por cualquier afectado jurídicamente, pudiendo ser lo mismo un Ayuntamiento que un organismo autónomo, que el propio Poder Ejecutivo o un particular.
Conflictos entre poderes, órganos autónomos y municipios: Esta facultad, como hemos expresado, ya la tenía. Implica, considero, una manifestación de la justicia constitucional orgánica, en tanto se trata de defender los ámbitos de atribuciones otorgados a cada poder en la constitución local. En este punto, es particularmente importante recordar que la Suprema Corte de Justicia no tiene competencia para resolver conflictos entre municipios pertenecientes a una misma entidad.
Los procesos en la Ley de Justicia Constitucional
Ahora bien, las competencias anteriores deben ser ejercidas en términos de ley, de una ley de justicia constitucional que al momento ha sido aprobada por el Pleno de la Legislatura del Estado de Querétaro, en base a dos iniciativas en la materia, presentadas por los diputados Marco Antonio León Hernández e Isaac Jiménez Herrera .
Se subsana así la falta de una ley que reglamente la justicia constitucional local, ausencia que a pesar de que existía el órgano dotado de competencia para conocer de la misma duró muchos años.
Aquí me ocuparé de hablar del contenido del dictamen, en cuya elaboración tuve la fortuna de participar. Describiré así cómo se encauzan las competencias de juez constitucional que tiene el Tribunal Superior de Justicia:
Acción de inconstitucionalidad;
Acción por omisión constitucional;
Controversia constitucional de competencia;
Juicio de protección de derechos fundamentales
Juicio de protección de derechos colectivos o difusos
Todos, salvo el caso de la controversia constitucional de competencia, son competencia de la Sala Constitucional, Sala nueva que se crea a efecto de encargarse de este tipo peculiar de asuntos. Salas constitucionales dentro de los tribunales superiores ya existen en el Estado de México, Quintana Roo y Veracruz .
¿Por qué no se creo un Tribunal Constitucional con las características de órgano autónomo, tal como sucede en la justicia constitucional local alemana?, esta pregunta sólo puede ser respondida por los legisladores. Pero si podemos apuntar que la tendencia en las demás entidades que tienen mecanismos de control constitucional judiciales es no crear sino, como ya se dijo, una Sala Constitucional u otorgar dicha competencia al Pleno de sus tribunales supremos o superiores.
Trataré de explicar cada uno de los procesos constitucionales, tomando en cuenta que en todos siempre será el criterio de control la Constitución Política del Estado:
1. Acción de inconstitucionalidad: Tiene por finalidad cuestionar la constitucionalidad de leyes en la entidad. Puede ser promovida por el Gobernador; la tercera parte de los integrantes de la Legislatura del Estado, los Ayuntamientos; los organismos autónomos respecto de leyes que tengan que ver con asuntos de su competencia; los partidos políticos y cualquier persona cuando se trate de la protección de sus derechos fundamentales
2. Acción por omisión constitucional: Su fin es conseguir la declaración de que la Legislatura Local no ha emitido una ley a la que la Constitución obliga, y cuya falta afecta la competencia del actor, al impedirle ejercerla en plenitud. Los legitimados son el Gobernador; los ayuntamientos, los organismos autónomos y los partidos políticos. Aquí vale la pena resaltar los efectos de la sentencia, que en primer lugar obliga a la Legislatura a expedir la ley faltante en un plazo prudente, sin opinar o dar instrucción alguna en cuanto al contenido de la ley; y en segundo lugar, si la Legislatura, pasado el plazo otorgado en sentencia, persiste en su actitud omisa, el Pleno del Tribunal procederá a dictar las bases a las que se sujetará el ejercicio de la facultad afectada en tanto no se expida la ley faltante.
3. Controversia Constitucional de Competencia: Sirve para controvertir actos, reglamentos y disposiciones generales que no sean leyes emitidas por un poder de la entidad, un ayuntamiento o un organismo constitucional autónomo cuando afecten las atribuciones concedidas en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro a otro poder, ayuntamiento u organismo constitucional autónomo. Este medio de control, a diferencia de los anteriores, es el único que es competencia directa del Pleno y no de la Sala Constitucional
4. Juicio de Protección de Derechos Fundamentales: Tiene como finalidad proteger los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro, así como en los tratados internacionales que formen parte del derecho nacional. Podrán accionarlo tanto personas físicas como morales que se consideren afectadas en sus derechos, y procederá siempre que no exista algún otro medio de defensa judicial.
5. Juicio de Protección de Derechos Colectivos o Difusos: El juicio de protección de derechos colectivos o difusos tiene como finalidad proteger los derechos de tal naturaleza establecidos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro, así como en los tratados internacionales que formen parte del derecho nacional, contra actos de los particulares o las autoridades locales o municipales que los vulneren. En el caso de derechos colectivos, tienen legitimación procesal activa los integrantes individuales o plurales del grupo social reconocidos como titulares o destinatarios de dicho derecho, también las personas jurídicas que tengan por objeto la defensa de dichos derechos. En el caso de derechos difusos, las personas individuales que acrediten un interés simple, y las personas jurídicas cuyo objeto legal sea defender dichos derechos. Este juicio podrá intentarse siempre que no exista otra vía judicial.
Vale la pena destacar algunas particularidades tanto del juicio de protección de derechos fundamentales como del de derechos colectivos o difusos. En primer lugar, se trata un poco del amparo local. Sin embargo, tiene una extensión protectora mayor, en los siguientes puntos:
Al contrario que en el amparo, en el que la ley obliga al juez a considerar de entrada las posibles improcedencias, aquí se deberá interpretar siempre de la forma más favorable a la procedencia del juicio.
Estos juicios proceden incluso en contra de particulares, pues desde luego se acepta que también éllos pueden violar la Constitución. Esto no es tan extraño como parece, pues ya se acepta en países que copiaron nuestro juicio de amparo, como España y Argentina, además de Alemania .
La demanda puede presentarse por escrito, en comparecencia, por fax o por correo electrónico, e incluso en comparecencia ante el juez más próximo.
Como regla general, debe concederse la suspensión, de oficio, salvo que existan causas sumamente claras de improcedencia.
Los sentidos de la sentencia podrán ser: Conceder la protección solicitada; negarla o establecer la interpretación que la disposición general o acto deba de entenderse para que no se violen derechos.
Por último, en el caso del juicio de protección de derechos colectivos o difusos, la Sala Constitucional, al dictar su resolución, deberá tomar en cuenta el principio de consecución gradual de los mismos. Esto significa estimar lo que realmente es posible proteger en el sentido de progresividad ya descrito.
Como puede observarse, la regulación en materia de protección de derechos fundamentales es más favorable al individuo que la propia legislación de amparo, y justamente se diseñó así, de forma que resulte un incentivo tanto para los abogados como para los propios particulares
También se incluyen dentro de la ley criterios de interpretación para el trámite y sentencia de los procesos anteriores. Dichos principios son los siguientes:
1. Interpretación conforme a la Constitución: Todas las normas que deban interpretarse para la resolución del litigio, ya sea de fondo o adjetivas, deberán interpretarse de forma que su sentido sea acorde con las normas de grado superior, especialmente en el caso de la Constitución del Estado. En el caso de sentenciar, sólo podrá determinarse una ley, reglamento, disposición general o acto como inconstitucional cuando no sea posible encontrar una interpretación de la misma acorde con la Constitución.
2. Maximización de los derechos fundamentales: En los casos a decidir, se deberá buscar siempre la máxima amplitud jurídica de los derechos fundamentales. Se considerarán y protegerán en todo caso los derechos fundamentales reconocidos en los instrumentos internacionales de los que México forme parte.
3. Criterio de interpretación material: Se interpretarán las disposiciones constitucionales y legales conforme con la noción de Estado Social de Derecho.
4. Criterio de interpretación procesal: Se deberá considerar siempre que el objeto de los procesos constitucionales es obtener la observancia y cumplimiento de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro;
5. Respeto a los ámbitos competenciales: El juzgador deberá respetar el ámbito de competencias otorgado por el orden jurídico a las autoridades.
6. Impulso procesal: Los plazos procesales precluyen por su simple cumplimiento. Es responsabilidad del juzgador el conducir el proceso a lo largo de cada una de sus etapas.
Desde luego resulta poco recomendable incluir criterios interpretativos en una ley. Pero en este caso se consideró necesario en virtud de que se trata de pautas a las que los jueces y los abogados locales no están acostumbrados, y deben enunciarse a efecto de evitar que caigan en la tradicional subsunción de la que ya hemos hablado.
Conclusiones
Regresando así al punto de partida, puedo afirmar que el Poder Judicial local ha estado ausente del desarrollo constitucional de Querétaro, por lo menos en los últimos años, de esta forma, la fijación definitiva de las normas constitucionales locales, cuando se ha realizado, ha sido por los tribunales federales al resolver asuntos de amparo, controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad. Estamos así muy lejos, por ejemplo, del llamado nuevo federalismo judicial que en Estados Unidos de América ha significado la participación activa de la judicatura local en el desarrollo del constitucionalismo particular de sus entidades, especialmente en el tema de derechos fundamentales.
Considero como algunos de los temas iniciales que deben ser abordados para poder contar con una auténtica justicia constitucional local, y por tanto, para que participe el Poder Judicial en el desarrollo del constitucionalismo queretano, son los siguientes:
• Decisión de los órganos públicos y los particulares de ejercitar el derecho de acción en materia constitucional en lugar de resolver sus conflictos constitucionales mediante otras fórmulas, como la negociación política por fuera del derecho.
• Utilización en las sentencias de la Constitución particular como parte de la fundamentación.
• Formación constitucional de los magistrados, especialmente en los mecanismos y cánones de la interpretación constitucional.
Creación de una Dogmática de la Constitución loca l, que, tomando en cuenta las sentencias que en materia constitucional dicte nuestro Poder Judicial local, desarrolle temas tales como la jerarquía de las constituciones locales, sus límites, su contenido y los métodos adecuados de interpretación y argumentación.
Ahora bien, ni la más perfecta ley servirá si nosotros, los abogados, no acudimos a los juicios constitucionales locales. Si seguimos desconfiando de la justicia local y usando el amparo como mecanismos primero y no último de defensa de derechos. La experiencia nos indica que, si los abogados no usamos los procesos constitucionales locales, nada cambiará en la realidad. Aquí sin duda es un problema de cultura jurídica.
Por último, he de reconocer que estas reflexiones tienen por objeto plantar el tema a discutir, dibujar un esbozo del estado del arte y plantear algunos temas para debatir, máxime ahora que se ha reformado nuestra Constitución particular y que empezaremos a ver cómo funciona nuestra nueva ley de justicia constitucional.
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