Plebiscito y referéndum en Querétaro

Para Rebeca y Luis Octavio, que son mi fuerza.

Por: Luis Octavio Vado Grajales[1]

I.- Disposiciones constitucionales y conceptos.

El 9 de agosto de 2012, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional que estableció la participación en consultas populares como un derecho ciudadano. Merced a reformar el artículo 35 de la Constitución nacional, en su fracción VIII, en la que además se fijó una regulación bastante extensa para el desarrollo de tal figura en el ámbito federal.

Dentro de esta reforma, bastante amplia, se contempló lo siguiente:

1. Apertura a las candidaturas ciudadanas. Art. 35,  fr. II[2].
2. Derecho para presentar iniciativas de ley. Arts. 35, fr. VII; 116, fr. II, último párrafo; y 71, fr. IV.  Cabe destacar que el porcentaje que se requiere para la presentación de una iniciativa es de al menos el 0.13% de la Lista Nominal a nivel nacional.
3. Votar en las consultas populares (regulación para materias federales). Arts. 35, fr. VIII, 1 - 7; 36, fr. III. Sucintamente se pueden precisar sus principales características de la forma siguiente:

·         Solicitud a petición del:

Ø  Presidente de la República;

Ø  33% de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o

Ø  2% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores.

·               En los dos primeros casos, se requiere aprobación por mayoría de cada Cámara.

En cuanto al resultado, este será vinculatorio, cuando participe al menos el 40% de los inscritos en la lista nominal[3]. A su vez, la Suprema Corte de Justicia de la Nación es la encargada de revisar la constitucionalidad de la materia de la consulta.

La convocatoria deberá ser expedida por el Congreso de la Unión; siendo responsabilidad el proceso de consulta de la autoridad electoral nacional. El día de la consulta será el mismo que el de la elección nacional.

Dentro de la disposición constitucional, se establecieron también los casos en que no sería posible realizar una consulta (plebiscito o referéndum, según el caso) siendo los siguientes:

·         Restricción de derechos humanos previstos en la Constitución;

·         Principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución (república representativa, democrática y federal);

·         La materia electoral;

·         Los ingresos y gastos del Estado;

·         La seguridad nacional; y

·         La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

Por su parte, en La Sombra de Arteaga, periódico oficial de nuestra entidad, se publicó el 19 de agosto de 2012, la vigente Ley de Participación Ciudadana del Estado de Querétaro[4]; norma que vino a sustituir a la anteriormente expedida sobre tal materia, publicada tan sólo dos días antes en el mismo medio.

Esta nueva legislación establece diversas formas en que los ciudadanos pueden participar tanto en los procesos legislativos y reglamentarios, como en la determinación de políticas públicas y la ejecución de obras, y por tanto, merece un análisis detallado que permita conocer sus elementos, procedimiento y efectos.

Las figuras que regula la norma local en comento son las siguientes:

·         Plebiscito

·         Referéndum (tanto legal como reglamentario)

·         Iniciativa ciudadana

·         Consulta vecinal

·         Obra pública con participación ciudadana

Y en este trabajo, nos ocuparemos de los dos primeros; para tal efecto vamos a proponer algunas definiciones con carácter descriptivo.

El referéndum y el plebiscito son dos figuras similares, que forman parte de la consulta a la ciudadanía. El primero se refiere a la consulta de constituciones, leyes y reglamentos; y el segundo implica un cuestionamiento sobre políticas públicas, medidas administrativas, e incluso obras públicas.

El referéndum y el plebiscito pueden ser obligatorios u opcionales; en el primer caso, implica que una decisión legislativa o de políticas públicas deba consultarse con la ciudadanía, en el segundo, que siendo posible realizar dicha consulta, no es un deber realizarla. También puede ser popular, cuando es solicitado por una porción del cuerpo electoral, o gubernamental, si la llamada a las urnas proviene de una instancia pública debidamente facultada.

Sus resultados serán vinculativos, cuando su acatamiento por la autoridad respectiva sea obligatorio; e indicativos si no cuentan con tal característica.

II.- Plebiscito y referéndum en Querétaro

Se encuentran legitimados para solicitar la realización de un plebiscito:

•      50%+1 de los integrantes de  la Legislatura;

•      3% de los electores inscritos en la lista nominal de electores del Estado o en su caso del municipio;

•      Gobernador del Estado;

•      Presidente Municipal, y

•      50%+1 de los miembros del Ayuntamiento.

La solicitud debe ser presentada por escrito y medio electrónico o magnético; conteniendo la descripción del acto; la exposición de motivos, razonamientos o argumentos pertinentes; la propuesta de las preguntas a consultar; la circunscripción territorial en que se propone tenga verificativo; así como el nombre del representante y el domicilio para oír y recibir notificaciones.

Cuando sea solicitante la autoridad, deberá expresar todas las consideraciones que justifique la solicitud, y los motivos por lo que considera que la ciudadanía votará a su favor. En el caso de los ciudadanos deben acreditar nombre, firma autógrafa y clave de la credencial de elector y copia por ambos lados de cada uno de los promoventes.

Recibida la solicitud, la autoridad electoral tiene un plazo de 48 horas para informarle a la Legislatura; y a su vez está última tendrá  5 días hábiles para emitir su opinión. De igual forma, cuenta con 10 días para verificar si existe alguna oscuridad en la solicitud, caso en el cual deberá mandar aclarar otorgando 5 días para tal efecto

A partir de la solicitud, el Consejo General del IEQ tiene 30 días hábiles  para resolver sobre la procedencia, para lo que se requiere el voto de las 2/3 partes de los consejeros electorales, y podrá auxiliarse de órganos de gobierno, instituciones de educación superior, organizaciones no gubernamentales u organismos ciudadanos, relacionados con el fondo del asunto. Si la solicitud proviene del Ejecutivo del Estado, o de un ayuntamiento, tendrá efectos suspensivos sobre la decisión que se vaya a consultar.

Puede someterse a plebiscito:

•      Los actos, propuestas o decisiones del poder ejecutivo u organismos e instituciones de la administración pública estatal y paraestatal. También del propio Instituto Electoral de Querétaro.

•      Tratándose de actos de gobierno o de los ayuntamientos

Como en el caso federal, existen también en Querétaro algunas cuestiones que no pueden ser sujetas a plebiscito, y son las siguientes:

•      Decisiones de índole estrictamente jurisdiccional; régimen interno de la administración pública estatal o municipal; regulación interna de la Legislatura o del poder judicial; disposiciones en materia fiscal o tributaria; actos en materia de expropiación o de limitación a la propiedad particular; y los demás actos cuya realización sea obligatoria para la autoridad en los términos de las leyes aplicables y reglamentos respectivos.

De igual forma, se desechará la petición cuando esta no cumpla con los requisitos legales o los porcentajes de ciudadanos o servidores públicos requeridos. También, por haberse consumado el acto o de imposible restitución. De igual forma, cuando por el voto de 2/3 de los consejeros electorales, se considere que el acto que se pretende consultar no es trascendente para la vida pública de la entidad o municipio, según el caso.

En caso de declarar procedente la solicitud, la convocatoria debe hacerse pública al menos 30 días naturales antes de la fecha de la votación, en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado, periódicos de mayor circulación en el Estado y en los medios de comunicación electrónica que se ordene.

La convocatoria debe describir el acto; contener la exposición de motivos; una explicación clara y precisa del mecanismo de consulta, así como los efectos de aprobación y rechazo; la fecha en que se realizará la votación; y las preguntas.

Será el Consejo General del IEQ, el que en su momento haga la declaratoria de resultados, efectos, ordene la publicación en el Periódico Oficial, y notifique a la autoridad competente.

Los efectos del plebiscito serán obligatorios cuando participe en él el 40 % al menos de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal; en caso contrario, su efecto será indicativo, por lo que no resultará de obligatoria sujeción para la autoridad.

En el caso del referéndum, puede ser legislativo, y ocuparse de leyes o decretos expedidos por la Legislatura del Estado, caso en el cual la solicitud puede provenir de:

•      Gobernador del Estado;

•      50% de los municipios y lo hagan constar en los acuerdos de cabildo;

•      1/3 de los integrantes de  la Legislatura, y

•      3% de los electores inscritos en la lista nominal de electores del Estado o en su caso del municipio, cuando los efectos del acto se circunscriban sólo a este.

Por su parte, puede presentarse también un referéndum reglamentario, cuando se ocupe de reglamentos municipales, supuesto en el cual la solicitud provendrá de:

•      Presidente Municipal;

•      1/3 de los regidores, y

•      3% de los electores inscritos en la lista nominal de electores del municipio.

En cuanto a la solicitud, y salvo el requisito de presentarla en medio magnético, se cumplen los mismos elementos de la ya explicada para el plebiscito. En este caso, no procede la solicitud de aclaración, sino el desechamiento de plano; el resto del procedimiento es también similar, si bien no se señala en la Ley el plazo para que resuelva el Consejo General del IEQ.

No es procedente la solicitud de referéndum en los casos de:

•      Reformas, derogaciones o abrogaciones hechas a leyes locales, con motivo de ajustar el marco jurídico local a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

•       Normas de carácter tributario o fiscal.

•      Régimen interno y organización de cualquiera de los tres poderes.

•      Las que determine la Constitución Política del Estado de Querétaro.

El efecto vinculativo se tendrá cuando participe al menos el 40 % de la lista nominal estatal o municipal, según el caso.

Existen disposiciones aplicables a estas dos figuras de la consulta popular. En ningún caso se verificarán en el año respectivo al proceso electoral; lo que constituye una diferencia respecto la disposición constitucional para las consultas federales, en que necesariamente se dará el mismo día de los comicios. Sólo podrá realizarse un plebiscito y un referéndum por año, sin que se especifique si sean del ámbito local o municipal[5].

A diferencia de la Ley Electoral, que sólo contempla la votación por medio del sistema tradicional de Mesas Directivas de Casilla, en la norma queretana sobre participación ciudadana, se permite el uso de medios tecnológicos, siempre que se guarde la libertad y secrecía del voto. Esto abre la puerta a la votación electrónica, tal como ha sucedido ya en Jalisco, Distrito Federal y Coahuila, simplemente para referirnos a casos mexicanos.

III.- Plebiscito y referéndum en el panorama local mexicano.

Al momento de expedir la reforma constitucional, las figuras de participación ciudadana se encontraban ya reguladas en diversas entidades, tanto en sus constituciones como en leyes al efecto expedidas. A continuación, se presenta de forma sintética la información de cada caso:

Cuadro 1. Resumen de plebiscito local por entidad, porcentaje de ciudadanos requerido e instrumento base para calcular el número de ciudadanos.

Entidad	Porcentaje	Instrumento base
Aguascalientes	2.5	Padrón Electoral
Baja California	0.5	Lista Nominal
Baja California Sur	4	Lista Nominal
Chiapas	4	Padrón Electoral
Coahuila	3	Lista Nominal
Colima	4	Lista Nominal
Distrito Federal	0.4	Lista Nominal
Durango	3	Lista Nominal
Guanajuato	5	Lista Nominal
Michoacán	1.5	Lista Nominal
Morelos	5	Padrón Electoral
Oaxaca	20	Lista Nominal
Querétaro	3	Lista Nominal
Quintana Roo	5	Padrón Electoral
San Luis Potosí	2	Lista Nominal
Sinaloa	2	Lista Nominal
Sonora	3	Lista Nominal
Tabasco	10	Lista Nominal
Tamaulipas	1	Padrón Electoral
Tlaxcala	25	Padrón Electoral
Yucatán	2	Lista Nominal
Zacatecas	5	Padrón Electoral

Entidades que exigen menores porcentajes:

Entidad	Porcentaje	Instrumento base
Distrito Federal	0.4	Lista Nominal
Baja California	0.5	Lista Nominal
Tamaulipas	1	Padrón Electoral

Entidades que exigen mayores porcentajes:

Entidad	Porcentaje	Instrumento base
Tlaxcala	25	Padrón Electoral
Oaxaca	20	Lista Nominal
Tabasco	10	Lista Nominal

Instrumentos base:

Lista Nominal	15
Padrón Electoral	7

Estados que no contemplan el plebiscito:

1.    Campeche.

2.    Hidalgo.

3.    Estado de México.

4.    Nuevo León.

Estados que contemplan el plebiscito, pero no establecen el derecho de los ciudadanos a solicitarlo en el ámbito local:

1.    Chihuahua.

2.    Guerrero.

3.    Jalisco.

4.    Nayarit.

5.    Puebla.

6.    Veracruz.

Cuadro 2. Resumen de referéndum local por entidad, porcentaje de ciudadanos requerido e instrumento base.

Entidad	Porcentaje	Instrumento base
Aguascalientes	2.5	Padrón Electoral
Baja California	0.5	Lista Nominal
Baja California Sur	5	Lista Nominal
Chiapas	2	Padrón Electoral
Chihuahua[6]	4	No precisa
Coahuila	3	Lista Nominal
Colima	7	Lista Nominal
Distrito Federal	0.4	Lista Nominal
Durango	3	Lista Nominal
Guanajuato	5	Lista Nominal
Guerrero[7]	0.2	Padrón Electoral
Jalisco [8]	2.5	Padrón Electoral
Estado de México[9]	20	Lista Nominal
Michoacán	1.5	Lista Nominal
Morelos	5	Padrón Electoral
Oaxaca	20	Lista Nominal
Puebla[10]	15	Inscritos en el Registro Federal Electoral
Querétaro	3	Lista Nominal
Quintana Roo	5	Padrón Electoral
San Luis Potosí	2	Lista Nominal
Sinaloa	2	Lista Nominal
Sonora	3	Lista Nominal
Tabasco	10	Lista Nominal
Tamaulipas	1	Padrón Electoral
Tlaxcala	5	Padrón Electoral
Yucatán	2	Lista Nominal
Zacatecas	5	Padrón Electoral

En gris se indican aquellos casos en que el porcentaje de ciudadanos requerido, varía respecto a la misma entidad en materia de plebiscito.

Entidades que exigen menores porcentajes:

Entidad	Porcentaje	Instrumento base
Guerrero	0.2	Padrón Electoral
Distrito Federal	0.4	Lista Nominal
Baja California	0.5	Lista Nominal

Entidades que exigen mayores porcentajes:

Entidad	Porcentaje	Instrumento base
Oaxaca	20	Lista Nominal
Puebla	15	Inscritos en el Registro Federal Electoral
Tabasco	10	Lista Nominal

Instrumentos base:

Lista Nominal	16
Padrón Electoral	9
Registro Federal de Electores	1
No precisa	1

Estados que no contemplan el referéndum

1.    Campeche.

2.    Hidalgo.

3.    Nuevo León.

Estado que contemplan el referéndum, pero no establecen el derecho de los ciudadanos a solicitarlo en el ámbito local:

1.    Nayarit.

2.    Veracruz.

IV.- Algunos criterios jurisdiccionales.

Sobre las instituciones del plebiscito y referéndum, existen algunos criterios establecidos por los tribunales federales. De los mismos se desprende lo siguiente:

·         La existencia de medios de consulta ciudadana con carácter de obligatorios, y su falta en un proceso reglamentario, dan origen a una inconstitucionalidad de la norma por violación de la garantía de legalidad[11].

·         El que una reforma no se someta a referéndum, cuando este es facultativo, no la afecta de inconstitucionalidad[12].

·         Es posible combatir en juicio de amparo la afectación de derechos por no permitir al ciudadano participar por medio de plebiscitos y referéndums, cuando estos estén contemplados en la legislación[13].

Por su parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en su Sala Superior, ha precisado la posibilidad de impugnar los actos relativos a los referéndums y plebiscitos mediante el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano; y del juicio de revisión constitucional electoral[14].

De lo anterior podemos desprender varias consideraciones; en primer lugar, que el establecimiento de la consulta ciudadana como parte del procedimiento legislativo o para la determinación de políticas públicas, implica su necesario cumplimiento cuando es con carácter de obligatorio; segundo, que existen mecanismos para hacer respetar los derechos ciudadanos de participar en plebiscitos y referéndums, así como para cuestionar la constitucionalidad de los actos en ejecución de tales figuras de participación.

V.- Panorama internacional.

En épocas modernas, la consulta al pueblo surge durante la revolución francesa; y justamente en Francia se utilizó durante los reinados de Napoleón I y Napoleón III, como una forma de legitimar su ascenso al poder.

Se presenta el siguiente cuadro, que señala aquellos países que no contienen plebiscito o referéndum:

País[15]

Arabia Saudita

Barbados

Bélgica

Belice

Brunei Darussalam

Burma

Bután

Camboya

Corea (República popular democrática)

China

Dominicana (República)

Emiratos Árabes Unidos

Estados Unidos de América[16]

Eritrea

Fiji

Guayana

Guinea Bissau

India

Indonesia

Israel

Jamaica

Jordania

Kuwait

Líbano

Libia

Malasia

Mónaco

Omán

Tonga

Trinidad y Tobago

Tuvalu

En el caso latinoamericano, vale la pena señalar que sólo en Uruguay se puede realizar a petición de los ciudadanos.

VI.- Conclusiones.

La democracia es elecciones, pero también participación ciudadana en la toma de decisiones de gobierno. Para conseguir esto, existen diversas figuras jurídicas, entre las que cuentan un lugar importante el plebiscito y el referéndum.

En México, ya constituyen un derecho ciudadano, y si bien al momento no se cuenta con la legislación federal pertinente, también es cierto que ya existen entidades que la han regulado; incluso se han realizado ya consultas de esta naturaleza en el Distrito Federal, Veracruz y Yucatán, además de diversas peticiones no exitosas en Jalisco. Incluso, se cuenta con una incipiente interpretación jurisdiccional que empieza a orientar las acciones en esta materia.

En el ámbito internacional, son varios los países que tienen reguladas estas figuras. No es algo extraño incluso en el ámbito latinoamericano.

Querétaro cuenta con una legislación que contempla plebiscito y referéndum, regula los casos, requisitos, procedimientos y efectos. Con independencia del perfeccionamiento que pueda ameritar, lo cierto es que el conocimiento de dicha norma, podrá servir como un incentivo para que los ciudadanos, y también los diferentes ámbitos de gobierno, puedan contemplarlas como mecanismos de participación y legitimación.

Se tiene la norma. Falta su ejercicio.

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[1] Maestro en Derecho Constitucional y Amparo, candidato a Doctor en Derecho. Docente de tiempo libre de la Facultad de Derecho, tanto en licenciatura como en posgrado. Director Ejecutivo de Educación Cívica y Capacitación Electoral del Instituto Electoral de Querétaro. El presente ensayo expresa las opiniones personales del autor.

[2] Ya reguladas en Querétaro conforme la Ley Electoral del Estado, gracias a la reforma publicada el 27 de julio de 2013, y por la adecuación reglamentaria acordada por el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro, en sesión de fecha 28 de enero de 2014. Sin embargo, al momento no existe regulación de esta materia en el ámbito federal, a pesar de que en la propia reforma se estableció un plazo perentorio que feneció el 10 de agosto de 2013.

[3] Más adelante se explica esta idea de vinculación.

[4] Vid. http://www.ieq.org.mx/contenido/marco/archivos/ley_de_participacion_ciudadana.pdf. Vale la pena señalar que ya gozado de vida constitucional local las figuras de referéndum e iniciativa popular, cfr. La Sombra de Arteaga, de fecha 12 de septiembre de 1996.

[5] El Instituto Electoral de Querétaro ya expidió un reglamento de la Ley de Participación Ciudadana: http://www.ieq.org.mx/contenido/marco/archivos/reglamentos/reglamento_refpleb.pdf.

[6] No contempla plebiscito local por solicitud de ciudadanos.

[7] No contempla plebiscito local por solicitud de ciudadanos.

[8] No contempla plebiscito local por solicitud de ciudadanos.

[9] No contempla plebiscito.

[10] No contempla plebiscito local por solicitud de ciudadanos.

[11] BEBIDAS ALCOHÓLICAS. EL ACUERDO POR EL QUE SE APRUEBA LA INICAITIVA DE REFORMAS POR MODIFICACIÓN, ADICIÓN Y DEROGACIÓN AL REGLAMENTO QUE REGULA LA VENTA Y/O CONSUMO RELATIVO DEL MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, NUEVO LEÓN, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO EL 2 DE ABRIL DE 2004, AL NO TOMAR EN CUENTA PARA SU APROBACIÓN Y EXPEDICIÓN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA, TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LEGALIDAD ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Tesis aislada.

[12] REFERÉNDUM. LA REFORMA DEL ARTÍCULO 402 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES PARA EL DISTRITO FEDERAL, EN EL AÑO DE 1985, NO ES INCONSTITUCIONAL POR NO HABERSE SUJETADO A ESTA FORMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Tesis aislada.

[13] INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. NO SE ACTUALIZA SU FALTA COMO CAUSA MANIFIESTA E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA PARA DESECHAR LA DEMADNA RESPECTIVA, SI EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN UN DECRETO POR EL QUE SE AUTORIZA AL ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA A CONTRATAR EMPRÉSTITOS PARA SER DESTINADOS AL REFINANCIAMIENTO DE LA DEUDA PÚBLICA ESTATAL Y EL QUEJOSO AFIRMA TENER EL DERECHO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 2° DE LA CONSTITUCIÓN LOCAL PARA INTERVENIR DIRECTAMENTE EN LA TOMA DE DECISIONES DEL GOBERNADO Y DEL CONGRESO DE LA ENTIDAD A TRAVÉS DEL PLEBISCRITO Y EL REFERENDO. Jurisprudencia.

[14] REFERÉNDUM Y PLEBISCITO. LOS ACTOS RELACIONADOS SON IMPUGNABLES MEDIANTE EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. Jurisprudencia; y PLEBISCITO Y OTROS INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA DIRECTA. PROCEDE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DEL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. Tesis.

[15] Es complicado establecer el número definitivo de países en el mundo, aun tomando el criterio de considerar como tales a aquellos que están dotados de soberanía, ya que depende también del reconocimiento de sus pares. Puede tomarse como guía el número de integrantes de la Organización de las Naciones Unidas, que es de 193 (Vid. http://www.un.org/es/members/). Se utilizó el listado que se encuentra en dicho sitio, a efecto de elaborar el cuadro de referencia.

[16] Es importante señalar que en el ámbito de lo local, las consultas a la ciudadanía son muy comunes, y en materia de reformas a las constituciones particulares o el establecimiento de nuevas normas de tal tipo, salvo en Delaware, en todas las entidades de la unión americanas, se realiza mediante referéndum. TARR, G. Alan, Understanding state constitutions, Princeton University Press, 2000, p. 26.