Tema 2. La dinámica del cambio constitucional en México (trayectorias y
problemas) (Coord. Héctor Fix Fierro y Manuel González Matienzo)
Fix Fierro: las mesas de
hoy abordarán el impacto que las reformas tanto a la Constitución nacional como
a las locales han tenido. Nuestro texto actual no puede ocultar los graves
defectos de redacción, sintaxis, etc., que tiene en buena medida por las
diversas reformas, por lo que ya no se trata de un asunto secundario, sino de
un tema relevante.
Frase: “Al descuidar la
Constitución nos hemos agraviado a nosotros mismos”
Recordando a Häberle, señala que
la Constitución es la única norma que nos cubre o interesa a todas las
personas, lo que da lugar a la “sociedad abierta de intérpretes
constitucionales”. Si a los juristas nos pidieran realizar la constitución
perfecta, podría hacerse técnicamente, pero le faltaría el elemento sociológico
necesario.
Al día de hoy se han expedido 227
decretos de reforma, y 696 modificaciones al texto de los artículos. 2/3 partes
de los cambios son posteriores a 1982. El mayor número de cambios se han dado con Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña
Nieto. Extensión original: 21,000 palabras, extensión actual: 68,000. Esto lo
explica el expositor porque ahora la reforma es producto de la negociación; también
plantea que antes, al provenir del Ejecutivo, había una mayor calidad técnica
de las propuestas, aunque reconoce su poca calidad democrática.
Nuestro texto es ya de los más
longevos del mundo, la vida promedio de dichos textos es de 20 años
González Matienzo: se ha
explicado que, por comparación a lo que sucede en Estados Unidos, la Constitución
mexicana ha tenido mayor número de modificaciones por las siguientes causas:
pertenencia a una distinta familia jurídica, sistema de control constitucional
difuso en el modelo americano y concentrado en México hasta hace poco tiempo;
entre otras razones.
La mayor pluralidad en el
Congreso mexicano es una de las causas que explican el aumento de las reformas;
por otra parte, en el ámbito internacional esto se ha presentado también en los
últimos años, pues la mayoría de los países reformaron sus máximos textos en
varias ocasiones, o los sustituyeron.
En estos últimos años, los
principales temas de las reformas han tenido que ver con derechos humanos, transparencia,
asuntos electorales, equilibrios de poderes, federalismo, y justicia. También
se han incorporado modificaciones que provienen de asuntos resueltos en sede
judicial.
Será necesario medir los efectos de
las modificaciones en la realidad.
Mesa I.- El problema de la falta de sistematicidad del texto
constitucional (Presidente de la mesa Daniel Berrones)
Enrique Cáceres Nieto (IIJ) parte
del “constructivismo jurídico”, retoma elementos de la Teoría de Sistemas
Complejos, así como de la Filosofía del Lenguaje. Propone elementos para una
teoría analítica de la interpretación constitucional, que utiliza lenguaje de
la lógica formal.
Desarrolla la idea de bloque constitucional,
incorporando en el mismo a la Constitución, tratados, interpretación jurisprudencial
de estos dos, y normas que contengan derechos fundamentales. Estos textos
normativos sirven entre otras cosas para resolver conflictos respecto de normas
inferiores.
Mauro Arturo Rivera León (SCJN,
adscrito a la ponencia del ministro José Ramón Cossío Díaz) en México tenemos un promedio de 5.6 reformas
constitucionales por año. La distinción entre constituciones rígidas y
flexibles se encuentra superado, pues muy pocas se encuentran en la segunda
categorización, comportándose en la práctica la nuestra como flexible.
El propio ritmo de reformas en
buena medida impide una cultura de los comentarios constitucionales, dado el
ritmo de modificaciones que no permite asentar la doctrina. Cerca del 15% de
las modificaciones se han realizado al art. 73, favoreciendo la centralización
de materias. En cuanto a la asistematicidad material, nos encontramos con artículos
que consagran temas diversos en su contenido, otros en que la división interna
de los artículos no es uniforme, distribución de disposiciones estructurales en
el apartado dogmático, etc.
Existen también asistematicidades
jerárquicas, pues en la Constitución se incluyen disposiciones de naturaleza
secundaria, un ejemplo es el artículo 41 que regula los minutos a que los
partidos tienen acceso en radio y televisión.
Propone el expositor una técnica
legislativa constitucional, que parta de considerar la naturaleza del texto que
se interviene, distinto al de una ley secundaria. Estima que deben atenderse y
resolverse las cuestiones que provocan el hiperreformismo constitucional, ya
que daña la vigencia misma del máximo texto normativo.
Samuel Mandujano Rubio (FES
Acatlán y consejero del IEEM) una
reforma mal hecha provoca graves problemas de implementación. En ocasiones
quienes hacen la reforma constitucional son los que perdieron una elección. Se
ocupa el expositor de los supuestos constitucional y legalmente previstos para
invalidar elecciones, que sin embargo desde 2014 no se han presentado en las
elecciones anuladas, dado que se las que se han resuelto tienen por base la
“nulidad por violaciones a principios constitucionales”, a pesar de lo
dispuesto en el numeral 99 de la Constitución general, que establece que las
nulidades de comicios se podrán dar exclusivamente por supuestos constitucional
o legalmente previstos.
Los acuerdos políticos han
plagado de detalles a la Constitución en sus reformas. Por ejemplo, en lo
relativo a la fiscalización de los partidos, en cuanto a contenidos y tiempos.
Desde una realidad práctica, los
lineamientos del INE se han considerado superiores a las leyes o códigos
electorales locales.
Edith Cuautle Rodríguez (IIJ) identifica
tres usos de la palabra “sistematización” relacionados con la máxima norma. Uno
atiende al sentido de ordenar el texto a nivel lingüístico, el segundo tiene
que ver con la sistematización de las normas, el tercero tiene que ver con las
instituciones y órganos del estado en el contexto del constitucionalismo.
Bajo el paradigma del
constitucionalismo, hay que revisar el contenido de algunos conceptos, como el
de “autoridad”. La propuesta de sistematización debe tener como base a la
Teoría del Derecho y el Derecho Constitucional, para generar un esquema que no
obedezca exclusivamente a cuestiones coyunturales.
En el ámbito del derecho, sistematizar
consiste en encontrar las soluciones jurídicas para una materia dada; permite
detectar casos de incoherencia, laguna o redundancia, y se formulan propuestas
de corrección basados en elementos como coherencia, completitud e
independencia; implican ajuste y
reordenación.
Otra manera de ver la
sistematización tiene que ver con la ordenación, integración y reformulación de
los órganos del estado y sus instituciones. Un sistema jurídico es permanente,
los que cambian son los ordenamientos. Sugiere una revisión del concepto de
“autoridad” a partir de la primacía de los Derechos Humanos.
Eduardo de Jesús Castellanos
Hernández (IIJ) se ocupa en su ponencia de la reordenación y consolidación
del texto constitucional respecto del control difuso de la convencionalidad ex officio en materia electoral. Se
adhiere en esto a lo planteado en la propuesta de reforma constitucional del
Instituto de Investigaciones Jurídicas.
Hace una comparación de los
artículos que contemplan el control difuso de la convencionalidad en materia
electoral, por relación a la Constitución nacional y al texto propuesto arriba
referido.
Mesa II.- El problema del carácter reglamentario de muchas
disposiciones constitucionales (Presidente de la mesa Jaime Delgado Alcalde)
Francisco Ibarra Palafox (IIJ)
además de un hiperreformismos, hay un carácter hiperreglamentario en
algunas de las disposiciones constitucionales, que en buena medida se deben a
la transición política, lo que explica la naturaleza actual de artículos como
el 6°, 41, o 122.
Si bien la Constitución actual ha
permitido la alternancia, también se debe reconocer que se ha tornado
inestable; algunas de sus reformas han sido producto de la confusión entre
reglas y principios en el sentido de Dworkin. Teóricamente una constitución
debe ser más de principios que de reglas.
El carácter hiperreglamentario
atenta contra el principio de supremacía, porque requiere estabilidad
constitucional, y claramente la norma mexicana no lo es. Ese carácter de
excesiva reglamentación ha provocado su reforma constante. También se afecta el
principio de legitimidad política, (lo legítimo es lo que es capaz de
convencernos moral o políticamente) la constante modificación del texto le
resta legitimidad y seriedad al texto. Desde luego, el principio de rigidez
resulta absolutamente relativo.
La hiperreglamentación plantea el
problema de los límites a la modificación constitucional. No está contemplado
expresamente la reforma integral o, por otro lado, cláusulas pétreas; y
políticamente no existen. Podría sostenerse la existencia de límites basados en
los principios, respecto de Derechos Humanos y forma de estado, pero el exceso
de reglamentación hace preguntarnos si sería posible una reforma incluso de
dichos elementos, por ejemplo con el tema del arraigo y su incorporación en el
máximo texto.
Un problema práctico para el
legislador radica, por ejemplo, en las contradicciones de la propia
Constitución, lo que complica la interpretación jurisdiccional. También la abundancia
de disposiciones origina problemas de eficacia.
No hay ley más inestable en
México que la Constitución.
Carla Huerta Ochoa (IIJ) existen
discusiones sobre la redacción adecuada del texto constitucional, a la que
mucho de lo desarrollado por la Técnica Legislativa le es aplicable. Responder
a la naturaleza misma de la constitución permite definir la forma de su
contenido.
Desde la perspectiva de la Teoría
Constitucional, ¿qué es propiamente la “materia constitucional”?. Otra pregunta
es ¿cómo debe ser la estructura de la norma constitucional? por ejemplo, las
correlaciones. Una tercera, ¿cuál es la función de la norma constitucional? La
certeza se conseguirá si la máxima norma es clara y coherente.
La generalidad de la norma
permite su adaptación natural a la realidad que debe regular. Un precepto
detallado, no puede adaptarse mediante interpretación, les amarra las manos tanto
al juez como al legislador, pues la rigidez deriva de su ubicación en el texto
constitucional. Este problema se suele presentar justamente por desconfianza,
que origina el deseo de detallar la disposición en la norma suprema.
Frase “Las normas no cambian la
realidad. La cambian los operadores”
La “materia constitucional” o
“reserva constitucional” se refiere a: los elementos o límites del poder, los
derechos fundamentales, división de poderes en sentido amplio (competencias y
funciones) control de constitucionalidad, así como lineamientos básicos de la
producción normativa.
A mayor detalle de los derechos y
libertades, mayor limitación. Si existe una limitación o restricción a éstos,
debe ser clara y precisa, además de encontrarse en la Constitución. La
hiperreglamentación provoca que en ocasiones el legislador no atienda mandatos
de legislar contenidos en la propia norma máxima, al suponer que basta la
regulación extensa que ya tiene la misma.
Luis Samaniego Santamaría
(Universidad de Quintana Roo) 484 reformas se han hecho de 1982 a la fecha,
mucho más que en 1917-1981. En el periodo de Calderón Hinojosa se modificó 110
ocasiones, en el mandato de Peña Nieto van 145 modificaciones.
Existe una especie de “fetichismo
constitucional”, que lleva a la reforma constante de la Constitución. Tal vez
el principal problema que enfrenta es el incremento de su extensión, al incluir
disposiciones de carácter reglamentario, o auténticos programas sexenales de
gobierno.
Entre los varios problemas que
presentan las reformas, uno a destacar es que en ocasiones no se cuenta con los
recursos materiales o financieros para llevarlas a la realidad.
José Miguel Cabrales Lucio
(UAT) plantea el problema entre la idea del precompromiso con quienes
hicieron la Constitución, y el postulado de una norma viviente, que permite a
cada generación decidir su contenido.
Históricamente un elemento
fundamental tiene que ver con la confianza. Que quede por escrito las cosas para dar certeza, esto es, seguridad
jurídica. Esto permea en el momento
constitucional, y se ha multiplicado por la desconfianza hacia el órgano
legislativo. Viso así, ¿tienen mayor legitimidad democrática los
constituyentes? Si no es así, habría que regular a detalle, y entonces
nuevamente hay que preguntarnos por la legitimidad del que se encarga de dicha
regulación.
Deben determinarse, cuantitativa
y cualitativamente, los límites de un texto constitucional. El que sea a detalle,
regulatoria; circunscribe la interpretación judicial, lo que a la vez nos lleva
a la discusión sobre la legitimidad democrática de la justicia constitucional.
También limita la evolución de la creación legislativa.
No hacemos estudios de impacto
constitucional ni de pertinencia de la reforma.
Mesa III.- Problemas de técnica constitucional: diseño estructural,
lenguaje, ubicación de los artículos transitorios (Presidente Juan Mario Solís)
Oswaldo Chacón Rojas (UACH) señala
la relevancia de estudiar los artículos transitorios de las reformas constitucionales,
en particular lo relativo a la última reforma político-electoral. Los artículos
transitorios son normas que se refieren a otras normas, conforme a la
categorización de H.L.A. Hart son de adjudicación, ya que su objeto es
determinar el modo de aplicación justamente de otras normas.
Tres clases de transitorios: los
que determinan la vigencia, los que derogan, y los que establecen un mandato al
legislador. Cuando tienen otro contenido, entonces se está haciendo un mal uso
de los mismos, práctica que se tiene en México, por ejemplo al utilizar dichos
artículos para reglamentar una figura.
Por referencia a la última
reforma político electoral, nos encontramos ante una sobrerregulación, por
ejemplo el art. 41 tiene más de 4,000 palabras. En el caso del desarrollo de
las tres leyes generales que derivan de dicha reforma constitucional, en buena
medida sus contenidos se precisaron indebidamente en las disposiciones
transitorias de la misma.
Estos absurdos en que se incurren
por defecto en la técnica, ¿pueden ser impugnados justamente por dicha razón?
¿Qué sucede si un transitorio es contrario a la disposición constitucional
material? Considera el ponente que no puede declararse la inconstitucionalidad
de un transitorio exclusivamente por el defecto de técnica legislativa.
José María Soberanes (U.
Panamericana) existe una falta de Técnica Legislativa en cuanto a la propia
numeración del articulado constitucional, por ejemplo mediante el crecimiento
de los contenidos de los numerales ya existentes, en lugar de crear nuevos.
Esto hace necesario que existan divisiones formales dentro de los artículos,
con la regla general de párrafos, fracciones e incisos.
Sin embargo, en algunos artículos
la división interna es distinta, por ejemplo en apartados e incisos; en
incisos; o incluso con doble lista de fracciones, como sucede en el numeral 28;
otros en fracciones y bases; fracciones, apartados e incisos, etc.
De igual forma, un mismo artículo
regula materias muy diversas sin necesaria relación entre sí.
Miguel Ángel Rodríguez Vázquez
(U. Juárez de Durango) considera que los reformadores no han observado la
correcta Técnica Constitucional. Considera que dicha Técnica incide en el
contenido de las reformas.
Existen reformas que, al ignorar
la técnica adecuada, provocan errores y defectos en los textos. En otros casos,
no se ignora el método pertinente, pero por presión de tiempos se decide
ignorarla, con graves efectos. Por último, en otros premeditadamente se rompe
con la técnica debida, a veces incluso como ocultamiento o engaño.
Estima el exponente que pueden
existir reformas constitucionales inconstitucionales (no tuvo tiempo el ponente
para profundizar en este punto)
Sergio Morán Navarro (U.
Nayarit) necesidad de esquematizar el contenido de los Derechos Humanos,
esto permitiría valorar cada uno y ver si se cumplen con lo que se esperaría
del Constituyente en cuanto a su contenido.
Mesa IV.- Comunicaciones (Preside Georgina González)
Isaac de Paz González (U.A.
Baja California) el constitucionalismo moderno tiene como clave la
rematerialización de las constituciones. Debe admitirse que la mayor densidad
normativa no garantiza mejor gobernanza.
Varias de las reformas tienen
carácter orgánico, dividen el poder creando micro-poderes. También, con la
mayor densidad normativa, se aumentan los casos que deben conocer las altas
cortes, con lo positivo y negativo que esto tiene.
En México aún no tenemos
ejercicios en el ámbito federal de consultas populares.
Cyntia Raquel Rudas Murga
(Universidad Nacional de Cajamarca) no se ha globalizado la defensa de los
Derechos Humanos. Estamos en presencia de una desconstitucionalización, porque
las reformas y mutaciones, con el falso fin de defender los citados Derechos,
en realidad provoca una artificial defensa de los mismos.
En ocasiones la propia Corte
Interamericana no protege los Derechos Humanos. Obliga a algunos estados y a
otros no.
Debe haber una apertura de la
Constitución a todos las personas, no sólo a los jueces y abogados. Las
escuelas y facultades no crean espíritus críticos.
Los Derechos Humanos tienen que
abordarse y legislarse desde la multiculturalidad y la equidad de género.
Sara Berenice Orta Flores
(UASLP) las reformas en materia de acciones de inconstitucionalidad han
versado sobre los legitimados para su ejercicio. Este proceso permite al juez
realizar un control democrático de las leyes.
De un análisis empírico, se
desprende que en 181 acciones se impugnaron violaciones al procedimiento
legislativo, un 26.7% de total de acciones. De estas violaciones, encontramos
casos donde se esgrime la violación al derecho de participación de los
legisladores, en otros temas relativos a las mayorías, o respecto a la
publicidad del trabajo legislativo. Algunas tienen que ver con cuestiones
diversas (atribuibles al Ejecutivo, errores ortográficos, etc.)
Cada que los actores
controvertían violaciones al procedimiento legislativo, se encuentra que en un
19% el agravio no fue analizado, tanto por que se sobreseyó el fondo, como por
razones diversas, como por ejemplo, porque la mayoría legislativa ya había
subsanado la falta, lo que estima la expositora contraria al Estado de Derecho.
Considera que algunos de estos
problemas se podrían resolver con el reenvío al legislador.
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