VII Congreso Nacional de Derecho Constitucional. Segunda jornada. 4 de febrero de 2016

Tema 2. La dinámica del cambio constitucional en México (trayectorias y problemas) (Coord. Héctor Fix Fierro y Manuel González Matienzo)

Fix Fierro: las mesas de hoy abordarán el impacto que las reformas tanto a la Constitución nacional como a las locales han tenido. Nuestro texto actual no puede ocultar los graves defectos de redacción, sintaxis, etc., que tiene en buena medida por las diversas reformas, por lo que ya no se trata de un asunto secundario, sino de un tema relevante.

Frase: “Al descuidar la Constitución nos hemos agraviado a nosotros mismos”

Recordando a Häberle, señala que la Constitución es la única norma que nos cubre o interesa a todas las personas, lo que da lugar a la “sociedad abierta de intérpretes constitucionales”. Si a los juristas nos pidieran realizar la constitución perfecta, podría hacerse técnicamente, pero le faltaría el elemento sociológico necesario.

Al día de hoy se han expedido 227 decretos de reforma, y 696 modificaciones al texto de los artículos. 2/3 partes de los cambios son posteriores a 1982. El mayor número de cambios se han dado  con Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto. Extensión original: 21,000 palabras, extensión actual: 68,000. Esto lo explica el expositor porque ahora la reforma es producto de la negociación; también plantea que antes, al provenir del Ejecutivo, había una mayor calidad técnica de las propuestas, aunque reconoce su poca calidad democrática.

Nuestro texto es ya de los más longevos del mundo, la vida promedio de dichos textos es de 20 años

González Matienzo: se ha explicado que, por comparación a lo que sucede en Estados Unidos, la Constitución mexicana ha tenido mayor número de modificaciones por las siguientes causas: pertenencia a una distinta familia jurídica, sistema de control constitucional difuso en el modelo americano y concentrado en México hasta hace poco tiempo; entre otras razones.

La mayor pluralidad en el Congreso mexicano es una de las causas que explican el aumento de las reformas; por otra parte, en el ámbito internacional esto se ha presentado también en los últimos años, pues la mayoría de los países reformaron sus máximos textos en varias ocasiones, o los sustituyeron.

En estos últimos años, los principales temas de las reformas han tenido que ver con derechos humanos, transparencia, asuntos electorales, equilibrios de poderes, federalismo, y justicia. También se han incorporado modificaciones que provienen de asuntos resueltos en sede judicial.

Será necesario medir los efectos de las modificaciones en la realidad.

Mesa I.- El problema de la falta de sistematicidad del texto constitucional (Presidente de la mesa Daniel Berrones)

Enrique Cáceres Nieto (IIJ) parte del “constructivismo jurídico”, retoma elementos de la Teoría de Sistemas Complejos, así como de la Filosofía del Lenguaje. Propone elementos para una teoría analítica de la interpretación constitucional, que utiliza lenguaje de la lógica formal.

Desarrolla la idea de bloque constitucional, incorporando en el mismo a la Constitución, tratados, interpretación jurisprudencial de estos dos, y normas que contengan derechos fundamentales. Estos textos normativos sirven entre otras cosas para resolver conflictos respecto de normas inferiores.

Mauro Arturo Rivera León (SCJN, adscrito a la ponencia del ministro José Ramón Cossío Díaz)  en México tenemos un promedio de 5.6 reformas constitucionales por año. La distinción entre constituciones rígidas y flexibles se encuentra superado, pues muy pocas se encuentran en la segunda categorización, comportándose en la práctica la nuestra como flexible.

El propio ritmo de reformas en buena medida impide una cultura de los comentarios constitucionales, dado el ritmo de modificaciones que no permite asentar la doctrina. Cerca del 15% de las modificaciones se han realizado al art. 73, favoreciendo la centralización de materias. En cuanto a la asistematicidad material, nos encontramos con artículos que consagran temas diversos en su contenido, otros en que la división interna de los artículos no es uniforme, distribución de disposiciones estructurales en el apartado dogmático, etc.

Existen también asistematicidades jerárquicas, pues en la Constitución se incluyen disposiciones de naturaleza secundaria, un ejemplo es el artículo 41 que regula los minutos a que los partidos tienen acceso en radio y televisión.

Propone el expositor una técnica legislativa constitucional, que parta de considerar la naturaleza del texto que se interviene, distinto al de una ley secundaria. Estima que deben atenderse y resolverse las cuestiones que provocan el hiperreformismo constitucional, ya que daña la vigencia misma del máximo texto normativo.

Samuel Mandujano Rubio (FES Acatlán y consejero del IEEM)  una reforma mal hecha provoca graves problemas de implementación. En ocasiones quienes hacen la reforma constitucional son los que perdieron una elección. Se ocupa el expositor de los supuestos constitucional y legalmente previstos para invalidar elecciones, que sin embargo desde 2014 no se han presentado en las elecciones anuladas, dado que se las que se han resuelto tienen por base la “nulidad por violaciones a principios constitucionales”, a pesar de lo dispuesto en el numeral 99 de la Constitución general, que establece que las nulidades de comicios se podrán dar exclusivamente por supuestos constitucional o legalmente previstos.

Los acuerdos políticos han plagado de detalles a la Constitución en sus reformas. Por ejemplo, en lo relativo a la fiscalización de los partidos, en cuanto a contenidos y tiempos.

Desde una realidad práctica, los lineamientos del INE se han considerado superiores a las leyes o códigos electorales locales.

Edith Cuautle Rodríguez (IIJ) identifica tres usos de la palabra “sistematización” relacionados con la máxima norma. Uno atiende al sentido de ordenar el texto a nivel lingüístico, el segundo tiene que ver con la sistematización de las normas, el tercero tiene que ver con las instituciones y órganos del estado en el contexto del constitucionalismo.

Bajo el paradigma del constitucionalismo, hay que revisar el contenido de algunos conceptos, como el de “autoridad”. La propuesta de sistematización debe tener como base a la Teoría del Derecho y el Derecho Constitucional, para generar un esquema que no obedezca exclusivamente a cuestiones coyunturales.

En el ámbito del derecho, sistematizar consiste en encontrar las soluciones jurídicas para una materia dada; permite detectar casos de incoherencia, laguna o redundancia, y se formulan propuestas de corrección basados en elementos como coherencia, completitud e independencia;  implican ajuste y reordenación.

Otra manera de ver la sistematización tiene que ver con la ordenación, integración y reformulación de los órganos del estado y sus instituciones. Un sistema jurídico es permanente, los que cambian son los ordenamientos. Sugiere una revisión del concepto de “autoridad” a partir de la primacía de los Derechos Humanos.

Eduardo de Jesús Castellanos Hernández (IIJ) se ocupa en su ponencia de la reordenación y consolidación del texto constitucional respecto del control difuso de la convencionalidad ex officio en materia electoral. Se adhiere en esto a lo planteado en la propuesta de reforma constitucional del Instituto de Investigaciones Jurídicas.

Hace una comparación de los artículos que contemplan el control difuso de la convencionalidad en materia electoral, por relación a la Constitución nacional y al texto propuesto arriba referido.

Mesa II.- El problema del carácter reglamentario de muchas disposiciones constitucionales (Presidente de la mesa Jaime Delgado Alcalde)

Francisco Ibarra Palafox (IIJ) además de un hiperreformismos, hay un carácter hiperreglamentario en algunas de las disposiciones constitucionales, que en buena medida se deben a la transición política, lo que explica la naturaleza actual de artículos como el 6°, 41, o 122.

Si bien la Constitución actual ha permitido la alternancia, también se debe reconocer que se ha tornado inestable; algunas de sus reformas han sido producto de la confusión entre reglas y principios en el sentido de Dworkin. Teóricamente una constitución debe ser más de principios que de reglas.

El carácter hiperreglamentario atenta contra el principio de supremacía, porque requiere estabilidad constitucional, y claramente la norma mexicana no lo es. Ese carácter de excesiva reglamentación ha provocado su reforma constante. También se afecta el principio de legitimidad política, (lo legítimo es lo que es capaz de convencernos moral o políticamente) la constante modificación del texto le resta legitimidad y seriedad al texto. Desde luego, el principio de rigidez resulta absolutamente relativo.

La hiperreglamentación plantea el problema de los límites a la modificación constitucional. No está contemplado expresamente la reforma integral o, por otro lado, cláusulas pétreas; y políticamente no existen. Podría sostenerse la existencia de límites basados en los principios, respecto de Derechos Humanos y forma de estado, pero el exceso de reglamentación hace preguntarnos si sería posible una reforma incluso de dichos elementos, por ejemplo con el tema del arraigo y su incorporación en el máximo texto.

Un problema práctico para el legislador radica, por ejemplo, en las contradicciones de la propia Constitución, lo que complica la interpretación jurisdiccional. También la abundancia de disposiciones origina problemas de eficacia.

No hay ley más inestable en México que la Constitución.

Carla Huerta Ochoa (IIJ) existen discusiones sobre la redacción adecuada del texto constitucional, a la que mucho de lo desarrollado por la Técnica Legislativa le es aplicable. Responder a la naturaleza misma de la constitución permite definir la forma de su contenido.

Desde la perspectiva de la Teoría Constitucional, ¿qué es propiamente la “materia constitucional”?. Otra pregunta es ¿cómo debe ser la estructura de la norma constitucional? por ejemplo, las correlaciones. Una tercera, ¿cuál es la función de la norma constitucional? La certeza se conseguirá si la máxima norma es clara y coherente.

La generalidad de la norma permite su adaptación natural a la realidad que debe regular. Un precepto detallado, no puede adaptarse mediante interpretación, les amarra las manos tanto al juez como al legislador, pues la rigidez deriva de su ubicación en el texto constitucional. Este problema se suele presentar justamente por desconfianza, que origina el deseo de detallar la disposición en la norma suprema.

Frase “Las normas no cambian la realidad. La cambian los operadores”

La “materia constitucional” o “reserva constitucional” se refiere a: los elementos o límites del poder, los derechos fundamentales, división de poderes en sentido amplio (competencias y funciones) control de constitucionalidad, así como lineamientos básicos de la producción normativa.

A mayor detalle de los derechos y libertades, mayor limitación. Si existe una limitación o restricción a éstos, debe ser clara y precisa, además de encontrarse en la Constitución. La hiperreglamentación provoca que en ocasiones el legislador no atienda mandatos de legislar contenidos en la propia norma máxima, al suponer que basta la regulación extensa que ya tiene la misma.

Luis Samaniego Santamaría (Universidad de Quintana Roo) 484 reformas se han hecho de 1982 a la fecha, mucho más que en 1917-1981. En el periodo de Calderón Hinojosa se modificó 110 ocasiones, en el mandato de Peña Nieto van 145 modificaciones.

Existe una especie de “fetichismo constitucional”, que lleva a la reforma constante de la Constitución. Tal vez el principal problema que enfrenta es el incremento de su extensión, al incluir disposiciones de carácter reglamentario, o auténticos programas sexenales de gobierno.

Entre los varios problemas que presentan las reformas, uno a destacar es que en ocasiones no se cuenta con los recursos materiales o financieros para llevarlas a la realidad.

José Miguel Cabrales Lucio (UAT) plantea el problema entre la idea del precompromiso con quienes hicieron la Constitución, y el postulado de una norma viviente, que permite a cada generación decidir su contenido.

Históricamente un elemento fundamental tiene que ver con la confianza. Que quede por escrito las  cosas para dar certeza, esto es, seguridad jurídica. Esto permea en el momento  constitucional, y se ha multiplicado por la desconfianza hacia el órgano legislativo. Viso así, ¿tienen mayor legitimidad democrática los constituyentes? Si no es así, habría que regular a detalle, y entonces nuevamente hay que preguntarnos por la legitimidad del que se encarga de dicha regulación.

Deben determinarse, cuantitativa y cualitativamente, los límites de un texto constitucional. El que sea a detalle, regulatoria; circunscribe la interpretación judicial, lo que a la vez nos lleva a la discusión sobre la legitimidad democrática de la justicia constitucional. También limita la evolución de la creación legislativa.

No hacemos estudios de impacto constitucional ni de pertinencia de la reforma.

Mesa III.- Problemas de técnica constitucional: diseño estructural, lenguaje, ubicación de los artículos transitorios (Presidente Juan Mario Solís)

Oswaldo Chacón Rojas (UACH) señala la relevancia de estudiar los artículos transitorios de las reformas constitucionales, en particular lo relativo a la última reforma político-electoral. Los artículos transitorios son normas que se refieren a otras normas, conforme a la categorización de H.L.A. Hart son de adjudicación, ya que su objeto es determinar el modo de aplicación justamente de otras normas.

Tres clases de transitorios: los que determinan la vigencia, los que derogan, y los que establecen un mandato al legislador. Cuando tienen otro contenido, entonces se está haciendo un mal uso de los mismos, práctica que se tiene en México, por ejemplo al utilizar dichos artículos para reglamentar una figura.

Por referencia a la última reforma político electoral, nos encontramos ante una sobrerregulación, por ejemplo el art. 41 tiene más de 4,000 palabras. En el caso del desarrollo de las tres leyes generales que derivan de dicha reforma constitucional, en buena medida sus contenidos se precisaron indebidamente en las disposiciones transitorias de la misma.

Estos absurdos en que se incurren por defecto en la técnica, ¿pueden ser impugnados justamente por dicha razón? ¿Qué sucede si un transitorio es contrario a la disposición constitucional material? Considera el ponente que no puede declararse la inconstitucionalidad de un transitorio exclusivamente por el defecto de técnica legislativa.

José María Soberanes (U. Panamericana) existe una falta de Técnica Legislativa en cuanto a la propia numeración del articulado constitucional, por ejemplo mediante el crecimiento de los contenidos de los numerales ya existentes, en lugar de crear nuevos. Esto hace necesario que existan divisiones formales dentro de los artículos, con la regla general de párrafos, fracciones e incisos.

Sin embargo, en algunos artículos la división interna es distinta, por ejemplo en apartados e incisos; en incisos; o incluso con doble lista de fracciones, como sucede en el numeral 28; otros en fracciones y bases; fracciones, apartados e incisos, etc.

De igual forma, un mismo artículo regula materias muy diversas sin necesaria relación entre sí.

Miguel Ángel Rodríguez Vázquez (U. Juárez de Durango) considera que los reformadores no han observado la correcta Técnica Constitucional. Considera que dicha Técnica incide en el contenido de las reformas.

Existen reformas que, al ignorar la técnica adecuada, provocan errores y defectos en los textos. En otros casos, no se ignora el método pertinente, pero por presión de tiempos se decide ignorarla, con graves efectos. Por último, en otros premeditadamente se rompe con la técnica debida, a veces incluso como ocultamiento o engaño.

Estima el exponente que pueden existir reformas constitucionales inconstitucionales (no tuvo tiempo el ponente para profundizar en este punto)

Sergio Morán Navarro (U. Nayarit) necesidad de esquematizar el contenido de los Derechos Humanos, esto permitiría valorar cada uno y ver si se cumplen con lo que se esperaría del Constituyente en cuanto a su contenido.

Mesa IV.- Comunicaciones (Preside Georgina González)

Isaac de Paz González (U.A. Baja California) el constitucionalismo moderno tiene como clave la rematerialización de las constituciones. Debe admitirse que la mayor densidad normativa no garantiza mejor gobernanza.

Varias de las reformas tienen carácter orgánico, dividen el poder creando micro-poderes. También, con la mayor densidad normativa, se aumentan los casos que deben conocer las altas cortes, con lo positivo y negativo que esto tiene.

En México aún no tenemos ejercicios en el ámbito federal de consultas populares.

Cyntia Raquel Rudas Murga (Universidad Nacional de Cajamarca) no se ha globalizado la defensa de los Derechos Humanos. Estamos en presencia de una desconstitucionalización, porque las reformas y mutaciones, con el falso fin de defender los citados Derechos, en realidad provoca una artificial defensa de los mismos.

En ocasiones la propia Corte Interamericana no protege los Derechos Humanos. Obliga a algunos estados y a otros no.

Debe haber una apertura de la Constitución a todos las personas, no sólo a los jueces y abogados. Las escuelas y facultades no crean espíritus críticos.

Los Derechos Humanos tienen que abordarse y legislarse desde la multiculturalidad y la equidad de género.

Sara Berenice Orta Flores (UASLP) las reformas en materia de acciones de inconstitucionalidad han versado sobre los legitimados para su ejercicio. Este proceso permite al juez realizar un control democrático de las leyes.

De un análisis empírico, se desprende que en 181 acciones se impugnaron violaciones al procedimiento legislativo, un 26.7% de total de acciones. De estas violaciones, encontramos casos donde se esgrime la violación al derecho de participación de los legisladores, en otros temas relativos a las mayorías, o respecto a la publicidad del trabajo legislativo. Algunas tienen que ver con cuestiones diversas (atribuibles al Ejecutivo, errores ortográficos, etc.)

Cada que los actores controvertían violaciones al procedimiento legislativo, se encuentra que en un 19% el agravio no fue analizado, tanto por que se sobreseyó el fondo, como por razones diversas, como por ejemplo, porque la mayoría legislativa ya había subsanado la falta, lo que estima la expositora contraria al Estado de Derecho.

Considera que algunos de estos problemas se podrían resolver con el reenvío al legislador.