Transcribo a continuación mi voto razonado en un asunto, donde analizo el tema del control constitucional difuso y las autoridades administrativas.
VOTO RAZONADO QUE EMITE EL CONSEJERO LUIS OCTAVIO VADO
GRAJALES, EN RELACIÓN AL ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL
DEL ESTADO DE QUERÉTARO, RELATIVO A LOS LINEAMIENTOS QUE DEBERÁN OBSERVARSE
PARA LA CONSTITUCIÓN Y REGISTRO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LOCALES EN EL ESTADO
DE QUERÉTARO, EN CUMPLIMIENTO A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO
DE QUERÉTARO, EMITIDA EN EL EXPEDIENTE TEEQ-RAP/JLD-2/2016 Y SUS ACUMULADOS.
Para
explicar este voto, quiero centrarme en la decisión contenida en la sentencia
del expediente TEEQ-RAP/JLD-2/2016, en cuanto la inaplicación en el caso
concreto del artículo 166, fracciones I, II, III incisos a) y b) así como IV,
incisos a) y d) de la Ley Electoral queretana, inaplicación a la que llega el
juzgador electoral luego de ejecutar el método de control constitucional que
estableció la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente varios
912/2010, originado por la sentencia dictada por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el asunto Radilla Pacheco contra los Estados Unidos
Mexicanos.
En tal
decisión, el máximo tribunal constitucional reconoció el control difuso de la
constitucionalidad, mismo que en palabras de Rafael Coello Cetina podemos
definir como “la atribución que corresponde a todo tribunal del Estado
Mexicano, sea judicial, administrativo o del trabajo, para analizar y decidir
sobre la constitucionalidad de las disposiciones generales que debe aplicar al
conocer y resolver un juicio, con el objeto de tutelar los derechos humanos de
los sujetos que se someten al orden jurídico nacional”[1] y fijó los pasos para
realizar dicho control, mismos que deben seguirse para declarar en su caso, la
inaplicación por inconstitucionalidad. Dichos pasos son los siguientes[2]:
A. Interpretación
conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual
que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el
orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la
Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano
sea parte, favoreciendo a las personas la protección más amplia.
B. Interpretación
conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias
interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de
la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a
la ley acorde con los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los
tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, para evitar
incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.
C. Inaplicación
de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o
rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo,
sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para
asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos
en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado
mexicano es parte.
Destaco
de lo anterior, que conforme el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, la obligación de realizar
interpretación conforme en sentido amplio corresponde a todas las autoridades,
mientras que la interpretación conforme en sentido estricto así como la
inaplicación por inconstitucionalidad, corresponden a los jueces.
Me
parece que de lo anterior se pueden extraer dos conclusiones relevantes.
Primera, que la distinción que realiza el máximo juez constitucional mexicano
entre autoridades administrativas y autoridades jurisdiccionales, debe ser la
guía para el actuar de las mismas, pues cualquier ejercicio de potestad pública
debe estar sujeto al ámbito de competencias de cada autoridad, sin que sea
posible, aún con los mejores deseos cívicos, que una determinación pueda
sostenerse cuando se dicta fuera de la esfera de atribuciones que el propio
sistema constitucional ha señalado.
Segunda,
que la inaplicación de disposiciones legales es una competencia exclusiva de
los jueces, aún en el modelo de control constitucional. Esto se robustece con
la tesis de rubro SISTEMA DE CONTROL
CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO, en cuya parte final se puede leer
“Finalmente, debe señalarse que todas las demás autoridades del país en el
ámbito de sus competencias tienen la obligación de aplicar las normas
correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para
lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o
declarar su incompatibilidad”.
Hasta
aquí, puede afirmarse entonces que al emitir el Acuerdo relativo a los Lineamientos que deberán observarse para la
constitución y registro de los partidos políticos locales en el estado de
Querétaro este Consejo General estaba constreñido a realizar la
interpretación conforme de la legislación aplicable, pero le estaba vedado el
realizar una apreciación sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley
Electoral del Estado.
La
interpretación conforme es un canon mediante el cual el operador jurídico debe
realizar una lectura de los textos
legales que permita dar a los inferiores un sentido concorde con el que se
adscribe a los que se encuentran en gradas mayores del sistema normativo. Ahora
bien, para lograr esto es necesario que la asignación de sentido sea
racionalmente sostenible. Esto es, no cualquier lectura del texto es posible.
Dicho
claramente, no es posible, so pretexto de una supuesta interpretación conforme,
realizar una inaplicación. Hacerlo sería violentar el criterio fijado por la
Suprema Corte e ignorar la distribución constitucional de competencias.
Ahora
bien, en el caso relativo al porcentaje requerido por la legislación local y la
general para el registro de nuevos partidos, el juez comicial queretano
concluye que no es posible realizar una interpretación conforme, ni en sentido
amplio ni en sentido estricto, porque, como afirma en la sentencia referida, la
regulación de los asuntos que contiene el artículo 166 de la Ley Electoral es
competencia del legislador federal. Esto racionalmente no puede superarse
mediante método alguno de interpretación.
En
el ejercicio de esta facultad, el Tribunal Electoral del Estado de Querétaro ha
llevado a cabo el control constitucional en una manera que esta autoridad
administrativa no pudo haber realizado, dado que la emisión del Acuerdo y de
los Lineamientos que hoy se modifican son un asunto materialmente
administrativo, no contencioso. En el caso de que este Consejo General hubiera
arribado a la misma conclusión que dicho Tribunal, al realizar una inaplicación
ya sea de forma directa o embozada mediante una supuesta interpretación conforme, hubiera realizado un acto más allá de su
competencia e inconstitucional.
Si
se hubiera tratado de un asunto contencioso, tales como los procedimientos
sancionadores tanto ordinarios como especiales, estaríamos en presencia de una
facultad materialmente jurisdiccional por parte de este Colegiado, ya que
siguiendo las ideas de Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, el ejercicio de la
jurisdicción implica conocer, en su día decidir, y en su caso ejecutar, la
determinación tomada con motivo de un litigio. Aquí sí hubiera sido no solo
posible, sino en mi opinión completamente obligatorio para este Consejo
General, realizar interpretación constitucional en sentido estricto e incluso
determinar una inaplicación[3].
[1] COELLO CETINA, Rafael, “El control jurisdiccional del control
difuso”, en Revista Iberoamericana de
Derecho Procesal constitucional, México, número 18, julio-diciembre 2012,
p. 129.
[2] Se transcribe en los incisos siguiente lo escrito en la página 34
de la determinación del expediente Varios 912/210.
[3] Vid. NIETO CASTILLO, Santiago, Control
de convencionalidad y la reforma constitucional en materia de derechos humanos,
México,Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, número 30 de los
Cuadernos de divulgación de la justicia electoral, p.p. 86-89. Si bien las
consideraciones del autor en cita se refieren al control de convencionalidad,
me parecen aplicables al control de constitucionalidad, en tanto se trata de
confrontar textos normativos de distinta jerarquía que estatuyen o limitan
derechos fundamentales. En particular, lo relativo a que las autoridades
administrativas al ejercer competencias jurisdiccionales puedan realizar
control constitucional. Esto es concorde con el voto particular y concurrente
que formula el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de las
consideraciones sustentadas en el expediente Varios 912/2010, en el que
textualmente afirma: “En este sentido, estimo que habría sido adecuado
precisar, de una vez, que el control de constitucionalidad difuso que se aprobó
por el Tribunal Pleno resulta obligatorio para todos aquellos jueces y órganos
que realicen funciones materialmente jurisdiccionales”. p.11 de la resolución
del expediente Varios 912/2010.
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