Voto razonado. ¿Pueden las autoridades administrativas realizar control constitucional?

Transcribo a continuación mi voto razonado en un asunto, donde analizo el tema del control constitucional difuso y las autoridades administrativas.

VOTO RAZONADO QUE EMITE EL CONSEJERO LUIS OCTAVIO VADO GRAJALES, EN RELACIÓN AL ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO, RELATIVO A LOS LINEAMIENTOS QUE DEBERÁN OBSERVARSE PARA LA CONSTITUCIÓN Y REGISTRO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LOCALES EN EL ESTADO DE QUERÉTARO, EN CUMPLIMIENTO A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE QUERÉTARO, EMITIDA EN EL EXPEDIENTE TEEQ-RAP/JLD-2/2016 Y SUS ACUMULADOS.

Para explicar este voto, quiero centrarme en la decisión contenida en la sentencia del expediente TEEQ-RAP/JLD-2/2016, en cuanto la inaplicación en el caso concreto del artículo 166, fracciones I, II, III incisos a) y b) así como IV, incisos a) y d) de la Ley Electoral queretana, inaplicación a la que llega el juzgador electoral luego de ejecutar el método de control constitucional que estableció la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente varios 912/2010, originado por la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el asunto Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos.

En tal decisión, el máximo tribunal constitucional reconoció el control difuso de la constitucionalidad, mismo que en palabras de Rafael Coello Cetina podemos definir como “la atribución que corresponde a todo tribunal del Estado Mexicano, sea judicial, administrativo o del trabajo, para analizar y decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones generales que debe aplicar al conocer y resolver un juicio, con el objeto de tutelar los derechos humanos de los sujetos que se someten al orden jurídico nacional”[1] y fijó los pasos para realizar dicho control, mismos que deben seguirse para declarar en su caso, la inaplicación por inconstitucionalidad. Dichos pasos son los siguientes[2]:

A.  Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo a las personas la protección más amplia.

B.  Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde con los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.

C.  Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.

Destaco de lo anterior, que conforme el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,  la obligación de realizar interpretación conforme en sentido amplio corresponde a todas las autoridades, mientras que la interpretación conforme en sentido estricto así como la inaplicación por inconstitucionalidad, corresponden a los jueces.

Me parece que de lo anterior se pueden extraer dos conclusiones relevantes. Primera, que la distinción que realiza el máximo juez constitucional mexicano entre autoridades administrativas y autoridades jurisdiccionales, debe ser la guía para el actuar de las mismas, pues cualquier ejercicio de potestad pública debe estar sujeto al ámbito de competencias de cada autoridad, sin que sea posible, aún con los mejores deseos cívicos, que una determinación pueda sostenerse cuando se dicta fuera de la esfera de atribuciones que el propio sistema constitucional ha señalado.

Segunda, que la inaplicación de disposiciones legales es una competencia exclusiva de los jueces, aún en el modelo de control constitucional. Esto se robustece con la tesis de rubro SISTEMA DE  CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO, en cuya parte final se puede leer “Finalmente, debe señalarse que todas las demás autoridades del país en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar su incompatibilidad”.

Hasta aquí, puede afirmarse entonces que al emitir el Acuerdo relativo a los Lineamientos que deberán observarse para la constitución y registro de los partidos políticos locales en el estado de Querétaro este Consejo General estaba constreñido a realizar la interpretación conforme de la legislación aplicable, pero le estaba vedado el realizar una apreciación sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley Electoral del Estado.

La interpretación conforme es un canon mediante el cual el operador jurídico debe realizar una lectura de los textos legales que permita dar a los inferiores un sentido concorde con el que se adscribe a los que se encuentran en gradas mayores del sistema normativo. Ahora bien, para lograr esto es necesario que la asignación de sentido sea racionalmente sostenible. Esto es, no cualquier lectura del texto es posible.

Dicho claramente, no es posible, so pretexto de una supuesta interpretación conforme, realizar una inaplicación. Hacerlo sería violentar el criterio fijado por la Suprema Corte e ignorar la distribución constitucional de competencias.

Ahora bien, en el caso relativo al porcentaje requerido por la legislación local y la general para el registro de nuevos partidos, el juez comicial queretano concluye que no es posible realizar una interpretación conforme, ni en sentido amplio ni en sentido estricto, porque, como afirma en la sentencia referida, la regulación de los asuntos que contiene el artículo 166 de la Ley Electoral es competencia del legislador federal. Esto racionalmente no puede superarse mediante método alguno de interpretación.

En el ejercicio de esta facultad, el Tribunal Electoral del Estado de Querétaro ha llevado a cabo el control constitucional en una manera que esta autoridad administrativa no pudo haber realizado, dado que la emisión del Acuerdo y de los Lineamientos que hoy se modifican son un asunto materialmente administrativo, no contencioso. En el caso de que este Consejo General hubiera arribado a la misma conclusión que dicho Tribunal, al realizar una inaplicación ya sea de forma directa o embozada mediante una supuesta interpretación conforme, hubiera realizado un acto más allá de su competencia e inconstitucional.

Si se hubiera tratado de un asunto contencioso, tales como los procedimientos sancionadores tanto ordinarios como especiales, estaríamos en presencia de una facultad materialmente jurisdiccional por parte de este Colegiado, ya que siguiendo las ideas de Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, el ejercicio de la jurisdicción implica conocer, en su día decidir, y en su caso ejecutar, la determinación tomada con motivo de un litigio. Aquí sí hubiera sido no solo posible, sino en mi opinión completamente obligatorio para este Consejo General, realizar interpretación constitucional en sentido estricto e incluso determinar una inaplicación[3].

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[1] COELLO CETINA, Rafael, “El control jurisdiccional del control difuso”, en Revista Iberoamericana de Derecho Procesal constitucional, México, número 18, julio-diciembre 2012, p. 129.

[2] Se transcribe en los incisos siguiente lo escrito en la página 34 de la determinación del expediente Varios 912/210.

[3] Vid. NIETO CASTILLO, Santiago, Control de convencionalidad y la reforma constitucional en materia de derechos humanos, México,Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, número 30 de los Cuadernos de divulgación de la justicia electoral, p.p. 86-89. Si bien las consideraciones del autor en cita se refieren al control de convencionalidad, me parecen aplicables al control de constitucionalidad, en tanto se trata de confrontar textos normativos de distinta jerarquía que estatuyen o limitan derechos fundamentales. En particular, lo relativo a que las autoridades administrativas al ejercer competencias jurisdiccionales puedan realizar control constitucional. Esto es concorde con el voto particular y concurrente que formula el ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de las consideraciones sustentadas en el expediente Varios 912/2010, en el que textualmente afirma: “En este sentido, estimo que habría sido adecuado precisar, de una vez, que el control de constitucionalidad difuso que se aprobó por el Tribunal Pleno resulta obligatorio para todos aquellos jueces y órganos que realicen funciones materialmente jurisdiccionales”. p.11 de la resolución del expediente Varios 912/2010.